【《政府采購法》頒布十周年特刊】區(qū)縣小采購 十年大蛻變

【《政府采購法》頒布十周年特刊】

區(qū)縣小采購 十年大蛻變

【引言】和順、豐南、敖漢……在我國的國家地圖上，這些鮮為人知、五花八門的區(qū)縣名字密密麻麻地點綴著祖國大地，構(gòu)成了最基礎(chǔ)的中國力量。同樣，這些區(qū)縣也是政府采購工作最基層的“細(xì)胞”。

圖為《中國政府采購報》曾報道過的主要區(qū)縣

本報記者  戎素梅

將區(qū)縣采購簡單比作全國政府采購這座參天大樹的神經(jīng)末梢或許并非那么恰切，但它卻是政府采購最基層的力量。有人說，越貼近基層，政府采購越有活力，越能體現(xiàn)創(chuàng)新的勃勃生機(jī)和惠及民生的本意。這話沒錯兒，扎根政府采購基層的土壤中，默默地為基層需求做好服務(wù)是區(qū)縣級采購樸素而執(zhí)著的追求。這其中，緊扣民生和模式創(chuàng)新是區(qū)縣采購兩大突出特點。

如今，站在新階段的門檻上回望，我們赫然發(fā)現(xiàn)，跌跌撞撞走過10年，區(qū)縣采購仍以披荊斬棘之勢奮勇前行，所過之處，已成一片絢麗花海。

增長與拓展

用“摸著石頭過河”形容區(qū)縣采購的探索再合適不過了。

《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)對區(qū)縣采購并未做出明確規(guī)定。加之區(qū)縣專家?guī)鞂＜屹Y源相對匱乏、供應(yīng)商競爭不夠充分、市場不夠成熟、運作模式不完善等“軟肋”，區(qū)縣采購對省、市級采購模式的效仿很難達(dá)到預(yù)期效果。在相對有限的財力條件下，毫不夸張地說，它的每一點進(jìn)步，都要經(jīng)歷荊棘叢林中跋涉般的艱難。

然而，即使在這種極度困難的情況下，區(qū)縣采購不僅在量上實現(xiàn)增長,而且在范圍上也不斷拓展。

區(qū)縣政府采購規(guī)模的增長顯而易見。以河北省唐山市豐南區(qū)為例，政府采購總額從2001年的1000多萬元增長到2011年的4.78億元，為2001年采購額的47.8倍。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部，區(qū)縣采購規(guī)模占比依然較大，2011年，新疆維吾爾自治區(qū)政府采購總規(guī)模為136.67億元，其中縣（區(qū)）級采購額約為84.50億元，占比達(dá)62%。

在規(guī)模節(jié)節(jié)攀升的同時,縣級集采機(jī)構(gòu)也相繼成立,數(shù)量大增。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年3月，全國區(qū)縣級政府采購中心已增設(shè)至2021個。制度建設(shè)方面的“增長”同樣令人欣喜。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全國各地區(qū)、各部門制定政府采購制度辦法90591個，其中縣級51149個。

范圍的拓展不僅表現(xiàn)在采購目錄范圍的擴(kuò)延，而且也表現(xiàn)在采購輻射面的加大，從縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級采購延伸。以河北省唐山市豐南區(qū)為例，2004年7月，該區(qū)逐步將政府采購工作由區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展。截至2012年2月底，該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購總金額已達(dá)31490.05萬元，節(jié)約資金3244.34萬元，資金節(jié)約率達(dá)9.3%。

多樣化創(chuàng)新

規(guī)模小、專家少、采購人員不足，面對這些無法繞過的困難，區(qū)縣采購如何才能實現(xiàn)快速發(fā)展？

無疑，結(jié)合區(qū)縣自身實際，進(jìn)行模式創(chuàng)新，不失為一個好辦法。10年來，各地不斷探索區(qū)縣政府采購運作模式，并形成了許多卓有成效的經(jīng)驗。

規(guī)范是創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。多年來，全國各地紛紛以制度建設(shè)規(guī)范縣級政府采購工作，在加強監(jiān)管、規(guī)范操作及指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購工作等方面頗有建樹。

各地的模式創(chuàng)新頗具特色。例如，浙江省安吉縣在浙江省政府采購網(wǎng)上隨機(jī)搜索已注冊的相關(guān)企業(yè)，邀請其參加政府采購項目實施方案；遼寧省依托沿海開發(fā)的有利時機(jī)，開創(chuàng)了縣級工程采購的增長極，“瓦房店模式”在全省乃至全國都被視為工程采購的樣板；張家口市橋西區(qū)靈活運用采購方式，通過電話詢價和限時現(xiàn)場報價，大大提高了采購效率；山西省和順縣政府采購實物供應(yīng)站建設(shè)的成功探索，為小縣城政府采購的發(fā)展趟出一條新路……

此外，業(yè)內(nèi)專家曾指出，區(qū)域聯(lián)動是縣（市）采購發(fā)展的大勢所趨，《中國政府采購報》也曾對此多次展開討論。建立“省級搭臺、市級唱戲、市縣上下聯(lián)動、區(qū)域橫向聯(lián)合”的運行機(jī)制，或采用橫向聯(lián)合采購模式、加強縣（市）級協(xié)作，更好地發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，不失為縣級采購發(fā)展的可行路徑之一。目前，各地已有不同成果，其中，浙江、湖北、江蘇等地都在政府采購全省聯(lián)動或部分聯(lián)動方面取得良好效果。

采購惠民生

區(qū)縣采購的勃勃生機(jī)，自然離不開民生項目的支撐。

此前，眾多理論、實踐專家已有充分探討。由于各地經(jīng)濟(jì)總體形勢的差異，全國東部、中部、西部區(qū)縣采購發(fā)展并不平衡，除廣東、浙江、江蘇等地外，大多數(shù)地區(qū)的區(qū)縣采購受財力所限，規(guī)模較小，加之省級集中采購已盡可能地將區(qū)縣采購項目納入其中，在縣級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府采購的規(guī)模效應(yīng)實難發(fā)揮。但是，由于涉及對象最多、范圍最廣、與基層百姓接觸最密切，在造福民生方面，區(qū)縣采購的優(yōu)勢是得天獨厚的。

縱觀10年來區(qū)縣采購在民生項目方面不斷拓展，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)物資采購等方面均被納入政府采購范疇。從田間地頭到百姓住房，從縣容鎮(zhèn)貌到現(xiàn)代化農(nóng)場、牧場，處處都有政府采購的身影。

具體說來，河北省張家口市宣化區(qū)對大學(xué)生村官人身保險、公安干警人身意外保險等實施政府采購；陜西省勉縣政府采購中心通過公開招標(biāo)建起現(xiàn)代化養(yǎng)殖設(shè)施，帶領(lǐng)農(nóng)民走上致富路；在西藏的區(qū)縣，政府采購每年都會及時幫助農(nóng)民購置農(nóng)機(jī)具，備戰(zhàn)春耕；河南省商水縣通過政府采購，為當(dāng)?shù)?ldquo;葡萄農(nóng)民專業(yè)合作社”購置了400噸新型組合式儲藏保鮮氣調(diào)庫；河南省博愛縣通過對農(nóng)村飲水安全工程實施公開招標(biāo)，有效解決了9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、93個行政村、近20萬農(nóng)民的飲水難問題……凡此種種，不勝枚舉，縣級采購在服務(wù)民生方面堪稱功不可沒。

【專家聲音】縣級采購路在何方

本報記者  戎素梅

對于財力普遍緊張的縣級政府來說，政府采購“節(jié)流”的重要意義不言自明。同時，通過凈化市場、培育有競爭力的本地企業(yè)，也為“開源”創(chuàng)造了有利環(huán)境。

然而，由于我國縣級財政情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在推行縣級政府采購改革中存在諸多問題：縣級采購一般規(guī)模較小，且政府采購本身要求價格較低，難以吸引較多供應(yīng)商，導(dǎo)致充分競爭無法實現(xiàn)，市場發(fā)育不成熟;《政府采購法》對縣級采購如何運作并無明確規(guī)定，縣級采購目前尚無業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)的可規(guī)范性模式，始終處于摸索階段;專業(yè)人才隊伍建設(shè)滯后，專家專業(yè)范圍窄、人數(shù)少、層次低，不能全部滿足對評審專家的需求；機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清、政府采購管理和監(jiān)督措施不到位等，制約著縣級采購的深入開展。

經(jīng)過多年探索實踐，目前，全國已有2021個區(qū)縣設(shè)立了集采機(jī)構(gòu)，厘清了各部門職責(zé)；部分地區(qū)打破專家?guī)斓赜蚝托姓^(qū)劃的界限，實現(xiàn)了與周邊市縣甚至省級評標(biāo)專家?guī)斓馁Y源共享；一些卓有成效的縣級政府采購操作規(guī)范及機(jī)制也已逐步形成，監(jiān)管得以強化。當(dāng)這些問題不再是問題后，縣級采購發(fā)展，究竟指向何處？

有專家、學(xué)者及相關(guān)部門提出，或可形成橫向或縱向的區(qū)域聯(lián)動采購模式，將難以實現(xiàn)規(guī)模化的零星采購集合起來，實現(xiàn)規(guī)模采購，如湖北、浙江等地的探索。在這一觀點上，中央財經(jīng)大學(xué)教授徐煥東頗具代表性。

徐煥東分析認(rèn)為，目前縣級采購有3種方式。一是市、縣聯(lián)合采購?？h級政府不單獨設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu)，縣級在統(tǒng)一目錄之內(nèi)和超過規(guī)定數(shù)量的采購，由財政局政府采購管理部門編制采購目錄和預(yù)算計劃，委托市級（設(shè)區(qū)的市）政府采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中采購。二是中介代理制度。在政府采購代理中介市場比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可不設(shè)立縣級政府采購操作機(jī)構(gòu)，而將項目委托給代理機(jī)構(gòu)，并付給他們采購代理費。三是長遠(yuǎn)看來，如果能推廣政府采購職業(yè)資格制度，可直接委托政府采購資格人進(jìn)行采購。

【區(qū)縣樣板】山西和順：實物供應(yīng)節(jié)支增效

本報記者 孫善臣 通訊員 藥海瀟

作為國家級貧困縣,山西省和順縣的小財政卻在政府采購的“大集中”上做出了好文章。

全縣120多個行政事業(yè)單位的日常辦公用品、設(shè)備耗材、專用小型設(shè)備等600多種采購品目，一律由政府采購實物供應(yīng)站集中供應(yīng)。山西省和順縣結(jié)合該縣實際，9年來走出了一條政府采購實物供應(yīng)的特色之路。

應(yīng)需組建供應(yīng)站

2003年和順縣由于采購規(guī)模分散、關(guān)系售貨普遍、流通環(huán)節(jié)多，加之運輸成本較高等因素影響，采購市場質(zhì)次價高、以次充好、買少開多等現(xiàn)象嚴(yán)重。從價格方面來看,與附近的太原、石家莊等地相比普遍高出20%左右。

鑒于此，該縣財政局考察組先后深入北京中關(guān)村、石家莊、太原等地進(jìn)行實地考察，在反復(fù)比較采購成本、采購價格的情況下，于2003年8月下旬著手組建“和順縣國庫集中支付實物供應(yīng)站”。該供應(yīng)站為全額事業(yè)單位，隸屬于政府采購中心。至今，實物供應(yīng)站已成功運行9年。

運行保障機(jī)制完善

“國庫集中支付實物供應(yīng)站的建立，是以最大限度地節(jié)約財政資金，降低行政事業(yè)單位運行成本為目的。”和順縣政府采購中心主任張賢恩告訴記者，實物供應(yīng)站對全縣已納入會計集中核算的行政事業(yè)單位的日常辦公用品、設(shè)備耗材、專用小型設(shè)備等實行政府集中采購，統(tǒng)一供應(yīng)。

據(jù)了解，財政預(yù)算、政府集中采購和會計集中核算三管齊下，是供應(yīng)站正常而有效運行的有力保證。張賢恩告訴記者，供應(yīng)站不是一個單獨運行的機(jī)構(gòu)，而是與財政預(yù)算、政府集中采購和會計集中核算相互作用、相輔相成、整體聯(lián)動的有機(jī)結(jié)合體。

節(jié)支增效顯奇效

據(jù)統(tǒng)計，9年來，和順縣實物供應(yīng)站已為120多個行政事業(yè)單位累計供應(yīng)貨物資金達(dá)到789萬元，共節(jié)約資金 102.5萬元，節(jié)約率13％。

“政府采購實物供應(yīng)站制度不僅有效地降低了行政事業(yè)運行成本，為和順縣貧困財政支出減負(fù)，而且該模式實施陽光作業(yè)，從源頭上杜絕了腐敗行為的滋生。”張賢恩認(rèn)為，實物集中供應(yīng)制度作為政府采購協(xié)議供貨的一種形式，有著其特殊的生長環(huán)境要求，它的實行必須與當(dāng)?shù)貙嶋H情況結(jié)合起來。像和順這種規(guī)模不大的縣級比較適合操作實物供應(yīng)站模式，而對于地級市操作起來，難度則大很多。

內(nèi)蒙古敖漢：創(chuàng)縣級工程采購新模式

本報記者 戎素梅 通訊員 邵彩紅

提及內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗的政府采購，不能不提它的工程采購。該旗將工程采購幾乎做到了極致，令其他很多區(qū)縣難以比肩。

工程采購?fù)聘卟少徱?guī)模

記者了解到，自2003年4月率先在赤峰市成立政府采購中心以來，該旗采購中心已累計完成采購預(yù)算17. 2億元，實際采購金額14.7億元，節(jié)約資金2.5億元，資金節(jié)約率達(dá)14.4%。

一個地形復(fù)雜、全靠植樹造林發(fā)展起來的小縣城，在政府采購工作上為何有如此大的手筆？這都是工程采購的功勞。

2006年，敖漢旗政府出臺《政府投資工程建設(shè)項目施工采購管理辦法》，正式將政府投資工程納入政府采購范圍。

截至目前，采購中心共組織實施了43棟公益性房屋建筑、15條市政道路、4座市政橋梁建設(shè)工程、孟克河新惠路段綜合整治工程和橡膠壩工程。此外，嘎查村級集體公益事業(yè)“一事一議”財政獎補項目在全旗推廣以及中小學(xué)布局調(diào)整、校舍安全等工程的成功實施，都有力地推動了該旗工程采購的發(fā)展。

創(chuàng)新工程采購評標(biāo)方法

敖漢工程采購最值得一提的便是評標(biāo)方法的創(chuàng)新。

從最低評標(biāo)價法到經(jīng)評委評審的最低價評標(biāo)法，再到目前普遍采用的合理定價評審抽簽法，敖漢工程采購的透明度在不斷加強，工作效率也大為提高。

據(jù)采購中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，合理定價評審抽簽法的主要程序是：針對工程特點、施工內(nèi)容和難易程度等具體細(xì)節(jié)，組織有關(guān)部門和工程造價專業(yè)人員詳細(xì)分析財政評審價，確定下浮比例，并作為合理工程造價（即中標(biāo)價）；邀請專家嚴(yán)格審查投標(biāo)申請文件、資質(zhì)證件等，并向資格預(yù)審合格的申請人發(fā)出投標(biāo)邀請書；開標(biāo)后，評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件進(jìn)行嚴(yán)格評審，并由招標(biāo)委員會對評標(biāo)委員會的評審結(jié)論進(jìn)行審核，確定投標(biāo)文件通過審核的投標(biāo)人為合格抽簽人，最終經(jīng)抽簽（雙色球抽簽法或大小號抽簽法，二者擇其一）決定中標(biāo)候選人。整個過程都在紀(jì)檢、財政部門現(xiàn)場監(jiān)督下進(jìn)行。

“合理定價評審抽簽法看似原始，卻比較符合基層民眾的心理追求和理解力，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，凈化了招投標(biāo)環(huán)境和秩序，收效較好。目前，在工程類采購方面，無一例因評標(biāo)方法而出現(xiàn)的有效投訴。”該負(fù)責(zé)人頗為自豪地說道。