【政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會在牡丹江召開】

編者按：8月29日，“政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會”在黑龍江省牡丹江市召開。與會代表就各地政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行的做法進(jìn)行了交流，并圍繞政府采購部門在采購預(yù)算編制中的角色、采購預(yù)算與采購計劃管理的銜接、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的推進(jìn)等話題進(jìn)行了研討。本期特刊出相關(guān)內(nèi)容。

【政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會】

【參會領(lǐng)導(dǎo)】

黑龍江省財政廳
政府采購管理辦公室主任 趙謙

江蘇省財政廳
政府采購管理處處長 吳小明

寧夏回族自治區(qū)財政廳
政府采購管理處處長 齊天生

陜西省財政廳
政府采購與資產(chǎn)管理處處長 薛亞省

貴州省財政廳
政府采購管理處處長 糜亞

天津市
政府采購中心主任 陳燕平

黑龍江省
政府采購中心副主任 馬曉明

新疆維吾爾自治區(qū)
政府采購中心副主任 董信軍

河南省財政廳
政府采購監(jiān)督管理處調(diào)研員 張世紅

重慶市財政局
政府采購處副處長 張云帆

山東省煙臺市財政局局長
兼政府采購管理辦公室主任 葉文君

山東省煙臺市財政局
政府采購管理辦公室副主任 許奎山

江西省景德鎮(zhèn)市
財政局副局長 萬金華

江西省景德鎮(zhèn)市
政府采購管理辦公室主任 張純

貴州省遵義市
財政局紀(jì)檢組長 馮光才

貴州省黔東南州
財政局副局長 舒繼福

江西省撫州市財政局
政府采購辦公室主任 涂志堅

江蘇省南京市
財政局政府采購處處長 張益民

江蘇省南京市
政府采購中心主任 高正清

江蘇省無錫市
財政局政府采購處處長 華靜嫻

黑龍江省牡丹江市財政局
政府采購管理辦公室主任 張志林

黑龍江省牡丹江市
政府采購中心主任 孫建輝

河南省焦作市財政局
政府采購管理辦公室主任 溫紅霞

河南省洛陽市
財政局政府采購科科長 陳文妹

【經(jīng)驗交流】

■ 黑龍江?。?nbsp; 全口徑預(yù)算 全流程管理

■ 趙謙

加強(qiáng)政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行管理，是深化政府采購制度改革，推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重點(diǎn)工作之一。我省在政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行管理工作中，大膽創(chuàng)新，努力破解政府采購發(fā)展中的難題，使政府采購工作保持了快速發(fā)展的良好勢頭。

我省從2001年開始試編政府采購預(yù)算， 2003年《政府采購法》實施后，依法對編報格式、范圍、程序進(jìn)行了修訂完善，使之更加接近工作實際，目前已形成比較規(guī)范的工作制度。

一是因地制宜、科學(xué)合理地制定編報依據(jù)。政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，是編制政府采購預(yù)算的依據(jù)。我省各級財政部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，編制了政府采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)，又對2012年通用辦公設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，為增強(qiáng)政府采購預(yù)算完整性、準(zhǔn)確性和可操作性奠定了基礎(chǔ)。

二是采購預(yù)算編報與執(zhí)行緊密結(jié)合。一方面，在政府集中采購目錄中增設(shè)分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，以滿足預(yù)算單位對集中采購項目小額采購多樣性、即時性需求，即對納入政府集中采購目錄但在規(guī)定資金限額標(biāo)準(zhǔn)以下的品目，履行審核程序后可以由預(yù)算單位實行分散采購。同時，根據(jù)采購工作情況，不斷微調(diào)限額標(biāo)準(zhǔn)。這一做法在協(xié)議供貨制度推廣前，對滿足預(yù)算單位臨時性、突發(fā)性小額采購需求起到了很好的保障作用，緩解了預(yù)算單位的采購效率問題。另一方面，針對本省省屬院校、醫(yī)療和科研單位貨物類采購專業(yè)性、時限性較強(qiáng)的特殊情況，研究制定了專項采購管理辦法，即在保證將集中采購項目納入政府采購預(yù)算管理的前提下，針對這類預(yù)算單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，依據(jù)采購目錄分別設(shè)定不同的分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，資金限額標(biāo)準(zhǔn)以下項目履行審核程序后可以由預(yù)算單位實行分散采購。在不影響政府采購預(yù)算編制完整性前提下解決了這類預(yù)算單位業(yè)務(wù)工作的特殊需求，實現(xiàn)了多重利益、效益兼顧。

三是結(jié)合部門預(yù)算階段性特點(diǎn)，突出政府采購預(yù)算編報格式的實際功效和可操作性。我省各級政府采購部門在政府采購預(yù)算格式上結(jié)合本級工作，簡化精煉了采購預(yù)算類、款、項的設(shè)置，簡化對應(yīng)關(guān)系。以省本級為例，政府采購預(yù)算項目主要以類、款為主，只對部分品目細(xì)化分類、采購預(yù)算約束以類、款額度控制為主，具體需求留待申報政府采購計劃階段去細(xì)化、完善。較好地解決了政府采購預(yù)算編報的及時性和可操作性，克服了編報過細(xì)帶來的在執(zhí)行階段預(yù)算調(diào)整量大和采購計劃執(zhí)行時間難以保證的問題。

四是注意政府采購預(yù)算編報程序的規(guī)范性和權(quán)威性。本省按照財政預(yù)算編制部門工作要求，統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制上報、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)的“五統(tǒng)一”工作模式進(jìn)行，每年由政府采購部門向財政預(yù)算編制部門提供下一年度政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)、政府采購預(yù)算編報格式以及編報說明，在具體部署部門預(yù)算時到會講解編報程序和編報要求，使政府采購預(yù)算編報工作符合法制化、規(guī)范化管理要求。

五是實行全口徑編報政府采購預(yù)算，為擴(kuò)大政府采購規(guī)模創(chuàng)造了條件。我省比照部門預(yù)算中采購預(yù)算編報格式，制定了部門預(yù)算外資金政府采購預(yù)算編報表格，隨同部門預(yù)算一同部署，要求有關(guān)預(yù)算單位將這一部分資金同樣納入政府采購預(yù)算管理，并經(jīng)財政主管部門審核后報送政府采購部門。

另外，我們協(xié)助財政預(yù)算編制管理部門規(guī)范政府采購預(yù)算調(diào)整程序。本省各級政府采購部門將預(yù)算調(diào)整中的政府采購預(yù)算管理要求及時反饋給財政預(yù)算編制管理部門，協(xié)助制定部門預(yù)算調(diào)整規(guī)程。省本級明確規(guī)定了政府采購預(yù)算集中調(diào)整和分散調(diào)整制度。無特殊情況，原則上政府采購預(yù)算隨部門預(yù)算每年在8月份、9月份集中調(diào)整一次；有特殊情況必須調(diào)整的按月予以辦理。

在預(yù)算執(zhí)行管理上，堅持“無預(yù)算不采購”原則，增強(qiáng)政府采購預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴(yán)肅性，規(guī)范政府采購計劃執(zhí)行的全過程。為做好政府采購預(yù)算執(zhí)行管理工作，我省從規(guī)范申報政府采購計劃、嚴(yán)格執(zhí)行政府采購計劃、加強(qiáng)政府采購節(jié)約資金管理、完善政府采購信息化管理應(yīng)用平臺、加大突出問題的監(jiān)管整治力度以及強(qiáng)化政府采購預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作等重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手。

其中，日前我省下發(fā)的政府采購節(jié)約資金管理辦法，在采購環(huán)節(jié)最末端提高了政府采購預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效率。在規(guī)范編制政府采購預(yù)算和嚴(yán)格執(zhí)行政府采購計劃的基礎(chǔ)上，對政府采購節(jié)約資金加強(qiáng)管理，實行由省財政廳統(tǒng)一管理的辦法。對于納入政府集中采購的單一資金來源項目，使用省級一般預(yù)算資金采購節(jié)約的資金，由省財政廳收回統(tǒng)籌安排使用；使用財政專戶資金或政府性基金采購節(jié)約的資金，按規(guī)定用途使用；使用中央專項資金采購節(jié)約的資金，由省財政廳收回，預(yù)算處按專項資金規(guī)定用途重新按排專項支出。對于納入政府集中采購的多資金來源項目采購節(jié)約資金，按照上述原則管理使用。

■ 江蘇?。赫深A(yù)算要應(yīng)編盡編，編實編細(xì)

■ 吳小明

2012年，我省擬將進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購預(yù)算執(zhí)行管理作為工作重心。

我省財政廳黨組對政府采購預(yù)算編制工作很重視，在2012年省級部門預(yù)算編制布置會議上，潘永和廳長指出，要認(rèn)真做好政府采購預(yù)算編制工作，細(xì)化部門預(yù)算編制，2012年政府采購預(yù)算應(yīng)以省級集中采購目錄為編制依據(jù)，所有屬于集中采購目錄中的支出項目，無論資金來源，都必須編制政府采購預(yù)算。要加強(qiáng)政府采購預(yù)算執(zhí)行管理，推進(jìn)政府采購預(yù)算與預(yù)算編制、資金支付、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)的有機(jī)融合，切實杜絕重復(fù)采購、盲目采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購等不良現(xiàn)象發(fā)生。宋義武副廳長在剛剛結(jié)束的全省政府采購工作會議上指出，今后省廳將各地編制政府采購預(yù)算情況納入工作考核內(nèi)容，并對違反規(guī)定的單位將進(jìn)行通報批評。

目前，我們正在著手制定進(jìn)一步完善省級政府采購預(yù)算編制及執(zhí)行的意見，其總體要求是政府采購預(yù)算要編實編細(xì)、應(yīng)編盡編，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算，不得無預(yù)算和超預(yù)算采購。按照《中華人民共和國政府采購法》第6條“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”的要求，我省堅持在年度采購預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算編報政府采購用款計劃。政府采購預(yù)算缺失的項目不得申報政府采購計劃，采購中心不得代理采購，財政支付部門不予以支付。在這個基礎(chǔ)上，我們會將政府采購預(yù)算、計劃、實際采購和資金支付等各個環(huán)節(jié)有效銜接，打造貫穿政府采購資金流程的主線，使得政府采購預(yù)算監(jiān)管、政府采購計劃制約、支付審核等要求落到實處。

在政府采購預(yù)算執(zhí)行階段，一是要求嚴(yán)格根據(jù)政府采購預(yù)算編制和申報執(zhí)行計劃。確實需要調(diào)整的，應(yīng)先追加或調(diào)整政府采購預(yù)算。二是批復(fù)的政府采購計劃抄送政府采購中心。單位嚴(yán)格按照政府采購計劃委托政府采購中心采購，采購中心根據(jù)政府采購計劃接收委托。在采購?fù)瓿芍?，政府采購中心在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中填報政府采購合同數(shù)據(jù)。如果是協(xié)議供貨項目，可由采購人填報相關(guān)信息。三是財政支付部門依據(jù)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中的政府采購計劃和合同等信息審核單位提交的支付申請，并予以及時支付。

當(dāng)然，上述目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開財政信息系統(tǒng)的支持。我省將大力完善信息系統(tǒng)，力求盡快實現(xiàn)部門預(yù)算中政府采購預(yù)算表和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中政府采購指標(biāo)的導(dǎo)入及同步、政府采購預(yù)算調(diào)整、采購結(jié)束后錄入采購結(jié)果的功能。

■ 煙臺市：投資評審、需求論證配合聯(lián)動

■ 許奎山

政府采購作為加強(qiáng)財政支出管理的重要手段，只有與各項改革協(xié)同推進(jìn)，才能最大限度地發(fā)揮其職能作用。因此，在實施政府采購制度之初，我們就放寬視野、綜合布局、統(tǒng)籌推進(jìn)、探索建立了以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、投資評審為支撐、政府采購為手段、國庫集中支付為保障的“四位一體”財政支出管理模式，從預(yù)算管理科學(xué)化出發(fā)，加強(qiáng)對財政支出項目的評價、審核，確立采購人對貨物、工程、服務(wù)的需求，然后通過優(yōu)良的政府采購體制和方式實施政府采購，同時著重加強(qiáng)政府采購合同履約和項目驗收的管理，采購過程包括了需求提出、需求評審、預(yù)算編制、計劃制定、采購實施、合同執(zhí)行、貨款結(jié)算及投訴處理等系列環(huán)節(jié)，由此形成了政府采購與財政業(yè)務(wù)科室“自成體系、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互制約、配套聯(lián)動”的運(yùn)作機(jī)制，實現(xiàn)了資金使用與監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，財政各項改革的協(xié)同推進(jìn)，更好地促進(jìn)了政府采購職能作用的發(fā)揮；另一方面，由于政府采購承上啟下作用的發(fā)揮，實現(xiàn)了政府采購與公共財政支出管理的良性互動。

在具體采購活動執(zhí)行前，對于采購規(guī)模較大、技術(shù)較復(fù)雜的項目，由政府采購監(jiān)督管理部門組成專家組，對項目的可行性和技術(shù)需求進(jìn)行論證，并區(qū)分情況提出不同意見，方案不合理的要進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)年不宜執(zhí)行的暫緩列入預(yù)算。以上經(jīng)過論證調(diào)整后的政府采購計劃經(jīng)匯總后形成下一年度的政府采購預(yù)算，有效避免了預(yù)算編制中要錢“獅子大開口”、采購項目“貪大求洋”的現(xiàn)象，從源頭上避免了預(yù)算資金浪費(fèi)。

實行國庫集中支付是加快資金運(yùn)轉(zhuǎn)速度、推進(jìn)支出管理規(guī)范化的一項重大制度創(chuàng)新。對政府采購資金，我們堅持集中統(tǒng)一支付原則，為政府采購預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行提供強(qiáng)有力的資金保障。工作中，政府采購預(yù)算規(guī)模一經(jīng)確定，不再調(diào)整。根據(jù)財政部門確定的政府采購計劃，政府采購監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管采購過程。財政部門根據(jù)最終采購結(jié)果將資金直接撥付供貨商，指標(biāo)下達(dá)給部門和單位。政府采購節(jié)約的資金，也全部留在財政部門，由財政統(tǒng)籌安排使用，既加強(qiáng)了財政部門對采購資金的管理力度，又解決了鋪張浪費(fèi)、重復(fù)采購等管理上的難題，堵塞了財政支出管理的漏洞，提高了資金的使用效益。

■ 焦作市：科學(xué)編制 動態(tài)管理 有效銜接

■ 溫紅霞

焦作市政府采購預(yù)算作為部門預(yù)算的復(fù)式預(yù)算始于2007年，部門預(yù)算和采購預(yù)算編制包括各類財政性資金和其他性質(zhì)資金。對于年初未編入采購預(yù)算的項目，如上年結(jié)余和上級補(bǔ)助資金等，由預(yù)算編制部門或相關(guān)業(yè)務(wù)科室審核資金性質(zhì)和來源，出具意見。屬于政府采購目錄內(nèi)的項目，反饋到政府采購監(jiān)管部門，列入政府采購預(yù)算，同時錄入國庫集中支付系統(tǒng)，按采購程序辦理。

從2008年起，我市進(jìn)一步擴(kuò)大采購預(yù)算編制范圍，增編醫(yī)療衛(wèi)生器械采購預(yù)算；到2009年、2010年，我市又分別將債務(wù)預(yù)算和投融資預(yù)算中的采購項目納入市本級采購預(yù)算；到2011年，我市市本級采購預(yù)算已涵蓋了一般支出項目、生產(chǎn)建設(shè)支出項目、醫(yī)療器械支出項目、債務(wù)資金支出項目和投融資資金支出項目，采購類別包括所有使用財政性資金購買的貨物、工程和服務(wù)項目，采購預(yù)算金額達(dá)到15.94億元。

為促進(jìn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的銜接，我們對預(yù)算實行動態(tài)管理。帶著及時了解、全面反映采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的目的，從去年開始，我們依托國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)和政府采購基礎(chǔ)資料，結(jié)合實際工作主要需求，編制了《市直行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表》，內(nèi)容包括：采購單位、采購項目、采購時間、資金來源、代理機(jī)構(gòu)、采購方式、中標(biāo)結(jié)果及資金支付情況等，要求政府采購監(jiān)管部門經(jīng)辦人員在政府采購活動結(jié)束后，按照預(yù)算單位備案的合同協(xié)議、資金支付申請書等資料，及時逐項填報，作為以后完善制度和制定辦法的參考依據(jù)。

為規(guī)范市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為，合理配置國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，近幾年，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H紛紛制定和出臺了行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，我市也早在2005年就對此項工作進(jìn)行了調(diào)研和了解。2011年，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，我市財政部門根據(jù)歷史相關(guān)項目采購的實際執(zhí)行結(jié)果，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)，草擬了《焦作市市級行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，待批準(zhǔn)后實行。政府采購預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的正確運(yùn)用，不僅為合理制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)提供真實可信的資料依據(jù)，也為財政部門編制下一年度部門預(yù)算和采購預(yù)算以及避免購置重復(fù)項目提供了參考，有力治理了腐敗現(xiàn)象和資金浪費(fèi)。

【探討】

話題1：政府采購預(yù)算編制是否越細(xì)越好

政府采購預(yù)算編制是不是越細(xì)越好？在全國各地謀劃下一年度預(yù)算編制工作之時，這一問題讓部分政府采購部門倍感糾結(jié)。

許多地方的政府采購預(yù)算編制工作要求中，都帶有這樣的字眼：進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制。這種規(guī)定無疑體現(xiàn)了財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求。但政府采購預(yù)算究竟編到什么程度，才能稱得上是“細(xì)化”？是細(xì)化到最末的品目，還是粗略為款、項即可？對此，參加政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會的代表們給出了不同的觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：應(yīng)編細(xì)編實

“作為細(xì)化部門預(yù)算的重要內(nèi)容，政府采購預(yù)算編制必然要順應(yīng)部門預(yù)算精細(xì)化改革的要求。”參與研討會的某市政府采購處有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在實際工作中，粗編、漏編、濫編政府采購預(yù)算的行為大量存在，這要求必須從編實、編細(xì)的角度加大預(yù)算編制環(huán)節(jié)的管理。

而實踐中，一些在細(xì)化政府采購預(yù)算管理方面采取了“強(qiáng)硬”措施的地方，的確取得了預(yù)想的效果。河南省焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞對記者表示：“從我市對預(yù)算編制實行嚴(yán)格要求措施的這幾年看，預(yù)算編制細(xì)化到品目已經(jīng)逐步引起了預(yù)算單位對預(yù)算編制的重視。它的意義并不止于預(yù)算編制本身，更重要的是對于讓預(yù)算單位建立起‘規(guī)范財政’觀念具有更深遠(yuǎn)的意義。”

觀點(diǎn)二：著眼效率 粗編即可

“將采購預(yù)算編實編細(xì)，能明確每一個采購項目的支出，會從源頭保證政府采購的公開化、透明化。但是究竟要細(xì)化到什么程度，還要考慮工作的復(fù)雜程度、采購人的接受能力以及后期預(yù)算執(zhí)行中的實際效果。”江蘇省財政廳政府采購管理處處長吳小明表示，該省在制定下一年度進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理和執(zhí)行的意見方案時，對采購預(yù)算的編制是否細(xì)化至最末級品目進(jìn)行了討論，而最終的方案仍有待于通過進(jìn)一步的討論研究確定。

“粗編便于預(yù)算單位操作，可以調(diào)動其積極性，使他們盡可能將真實需求都編入預(yù)算，這樣在預(yù)算編制之初可以做大政府采購‘蛋糕’。”重慶市財政局政府采購處副處長張云帆的觀點(diǎn)代表了一部分人的心聲。據(jù)張云帆介紹，重慶市在采購預(yù)算實際編制過程中，允許預(yù)算單位只將預(yù)算編制到款項，在預(yù)算單位的所有需求進(jìn)入政府采購“籠子”之后，在后期逐步進(jìn)行縱深規(guī)范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。

記者也了解到，實踐中確實有許多預(yù)算單位并不明確具體采購事項，但又被要求精細(xì)編制采購預(yù)算，從而放棄了編制預(yù)算，因此導(dǎo)致實際采購需求游離于預(yù)算之外。

黑龍江省財政廳政府采購管理辦公室主任趙謙也表示：“精細(xì)化的預(yù)算編制固然是我們追求的目標(biāo)，但預(yù)算編報的實際功效和可操作性，也就是預(yù)算的科學(xué)性更為重要。”據(jù)記者了解，該省省本級政府采購預(yù)算項目主要以類、款為主，只對部分品目細(xì)化分類；采購預(yù)算約束以類、款額度控制為主，具體需求留待申報政府采購計劃階段去細(xì)化、完善。

中央財經(jīng)大學(xué)政府采購管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，從自身特性來講，采購預(yù)算和資金預(yù)算是有很大區(qū)別的。許多未知的需求難以預(yù)估，這是人所共知的。采購預(yù)算面對的正是這許多無法預(yù)估的未知需求，在這種情形下，不僅要求編制預(yù)算，還要求編制時細(xì)化到品目，可能會導(dǎo)致采購需求不斷變動，無端增加許多“追加預(yù)算”和“調(diào)整預(yù)算”的工作量，這既是對工作人員精力的浪費(fèi)，又增加了時間成本。對此，徐煥東提出，應(yīng)根據(jù)采購預(yù)算區(qū)別于資金預(yù)算的特性，建立政府采購框架預(yù)算。

話題2： 政府采購部門該不該介入采購預(yù)算編制

同屬財政支出管理的“三駕馬車”之一，政府采購和部門預(yù)算的配套銜接、同步推進(jìn)，被視為推進(jìn)政府采購制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)之一。然而，在二者最直接的銜接點(diǎn)——政府采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)，卻存在一個實踐中繞不開的問題，即政府采購監(jiān)管處室在政府采購編制環(huán)節(jié)中該扮演怎樣的角色。那么參會代表們是如何看待這一問題的呢？

觀點(diǎn)一：不必越殂代皰

“政府采購部門不可能對每個預(yù)算單位的需求都了解，采購預(yù)算雖與政府采購相關(guān)，但若讓我們介入采購預(yù)算編制或監(jiān)督實在力不從心。”山東省煙臺市政府采購管理辦公室副主任許奎山表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。

據(jù)許奎山介紹，煙臺市財政局每年都從各業(yè)務(wù)科室抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，組成部門預(yù)算編制小組，按照《預(yù)算法》的要求，集中開展部門預(yù)算編制工作。對于編制過程中各預(yù)算單位提報的金額較大、技術(shù)復(fù)雜的政府采購項目，政府采購監(jiān)督管理部門會接受各業(yè)務(wù)科室的委托，搭建技術(shù)論證平臺，對項目需求合理性、規(guī)模檔次及所需資金進(jìn)行全面系統(tǒng)地論證，論證結(jié)果經(jīng)預(yù)算編制小組審核后作為部門預(yù)算編制的重要依據(jù)。

“政府采購部門介入采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)，至少要考慮以下幾方面的影響：一是會不會造成財政部內(nèi)部處（科）室之間的重新調(diào)整與協(xié)調(diào)。二是政府采購部門是否有介入必備的人員力量和相關(guān)能力。三是會不會增加政府采購部門的后期管理和執(zhí)行風(fēng)險。”某省財政廳政府采購管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表達(dá)了這種擔(dān)憂。

某市財政局政府采購管理辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示：“財政系統(tǒng)各處室間應(yīng)協(xié)同合作而不是大包大攬。對于預(yù)算編制我們并不專業(yè)，但可把自己精專的部分發(fā)揮好，與預(yù)算部門做好配合，形成1+1>2的良性互動。”

觀點(diǎn)二：應(yīng)積極介入

盡管政府采購業(yè)界存在著不同的觀點(diǎn)，但實踐中已有部分地區(qū)的政府采購部門通過預(yù)算復(fù)審的方式，參與到了政府采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)中。

比如徐州市規(guī)定，預(yù)算單位在編制部門預(yù)算“二上”階段，對專項經(jīng)費(fèi)和項目支出進(jìn)行細(xì)化，將每個項目都分為政府采購指標(biāo)與非政府采購指標(biāo)兩部分，其中，政府采購指標(biāo)按照集中采購目錄規(guī)定的采購項目分項填列，形成完整的政府采購預(yù)算。政府采購預(yù)算在業(yè)務(wù)處室審核后，提交政府采購處進(jìn)行集中審核。

對于政府采購部門的積極介入，部分代表持肯定態(tài)度。河南省焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞明確表示：“介入采購預(yù)算編制對盡可能擴(kuò)大采購規(guī)模很有意義。”

河南省財政廳政府采購監(jiān)督管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示：“積極介入采購預(yù)算的編制，首先能明確各個項目的資金來源，對下一步是否納入政府采購做到心中有數(shù)；其次，在明確資金來源后，可以把屬于財政支出的一切項目納入政府采購規(guī)模，擴(kuò)大政府采購統(tǒng)計口徑，實現(xiàn)另一種意義上的應(yīng)采盡采。”（文字采寫 賈璐）

【記者觀察】

預(yù)算管理的三重境界

趙家旺 賈璐

來到牡丹江，滿腦子想的都是預(yù)算。即使是茶余飯后，記者也會習(xí)慣性地拉住某位參會代表問上幾句關(guān)于采購預(yù)算的事兒。

預(yù)算管理到底有多重要？記得兩年前某省政府采購中心主任曾說：“如果預(yù)算做好了，那集中采購機(jī)構(gòu)完全可以撤銷！”這話盡管聽來略顯極端，卻反映出了政府采購預(yù)算編制和管理工作的重要性。那么究竟預(yù)算管理達(dá)到什么樣的境界，才有可能讓采購由誰來執(zhí)行的問題變得不再重要？

此次研討會恰恰給人提供了一窺各地預(yù)算管理和執(zhí)行全景的機(jī)會。

呈現(xiàn)在與會代表面前的第一種景象，是一張“平面”的預(yù)算。“我省年初預(yù)算僅占全年政府采購金額的3%。”初聞這一數(shù)據(jù)，會讓人驚奇，但細(xì)想來，情有可原。在存在大量來源、數(shù)額、時間均不確定的資金情況下，編制預(yù)算無異于是編制“天書”。這樣的省市目前在我國還有相當(dāng)數(shù)量。因此，與之對應(yīng)的預(yù)算管理目標(biāo)，是在構(gòu)建起政府預(yù)算管理的基本框架基礎(chǔ)上，編全、編實、編細(xì)政府采購預(yù)算。這是預(yù)算管理的第一重境界。

第二種景象是預(yù)算管理鏈條實現(xiàn)了動態(tài)延伸，涵蓋了從預(yù)算編制、指標(biāo)管理、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整、采購計劃與執(zhí)行、結(jié)算以及績效評價等資金支出流向的各個環(huán)節(jié)。曾有學(xué)者提出，預(yù)算同產(chǎn)品一樣，是有其生命周期的，預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)采取涵蓋預(yù)算全生命周期的管理模式。這或許可以被稱為預(yù)算管理的第二重境界。

有了“平面”上的預(yù)算，又有了周期管理，那距離第三重境界還有多遠(yuǎn)？

當(dāng)“煙臺模式”又再次成為研討會上代表們學(xué)習(xí)、分析、探討的焦點(diǎn)時，政府采購“理想國”的影子已然浮現(xiàn)。其“四位一體”的財政支出管理模式，至少激起了人們心中更宏觀的模式構(gòu)想：超脫狹隘的預(yù)算管理和政府采購概念，在整個預(yù)算體制管理框架下，實現(xiàn)部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、資產(chǎn)管理、績效評價等支出控制手段的相互約束、無縫連接、周期閉合、環(huán)環(huán)相扣。

這樣的模式，堪稱理想。但回到實際工作，看看周圍的人和事，又不免要問：有哪一個政府采購部門能把所有不屬于政府采購的東西同政府采購捏合在一起？如果脫離了制度的頂層設(shè)計和領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)意志，我們所崇尚的境界會不會僅僅是空中樓閣而已？

換句話說，要達(dá)到我們所追求的境界，不僅僅要依賴自身的時間、精力、智慧付出，還要依賴于財政改革的整體推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)、行政體制機(jī)制改革的深化，更重要的是要依賴于行政決策者不再把政府采購看成是“花錢買東西的小把戲”。