建立政府采購框架預(yù)算的設(shè)想

【政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗交流研討會】

建立政府采購框架預(yù)算的設(shè)想

對于采購預(yù)算這樣的特殊預(yù)算方式，在執(zhí)行中要留有更大、更靈活的調(diào)整空間。——徐煥東

徐煥東

我國《政府采購法》規(guī)定，政府在編制部門預(yù)算時，需要編制政府采購預(yù)算。法律的這種要求，打破了過去長期只編制政府財政資金預(yù)算的傳統(tǒng)格局，使政府預(yù)算由單純的資金預(yù)算發(fā)展到必須編制具體、明細的采購預(yù)算的新階段。但是，必須看到，政府采購預(yù)算無論是編制還是執(zhí)行，都有更大的難度，都更具有特色。如果沒有原則性與靈活性有效結(jié)合，采購預(yù)算不僅不能充分發(fā)揮正向作用，相反還可能成為實現(xiàn)采購科學(xué)化的障礙。在此，筆者提出建立政府采購框架預(yù)算的初步設(shè)想，供同仁們共同探討。

政府采購預(yù)算的內(nèi)容及功能作用

政府采購預(yù)算是對公共部門履行職責(zé)需要進行的各類采購的綜合預(yù)測和計劃。政府采購預(yù)算包括采購預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整等內(nèi)容。其中，政府采購預(yù)算編制包括政府部門采購什么、采購多少、何時采購、采購價格估算和采購總價格預(yù)算，甚至應(yīng)該包括由誰采購和如何采購等具體內(nèi)容；采購預(yù)算控制是指，政府部門并不是簡單地編制預(yù)算，而是需要通過預(yù)算的過程，實現(xiàn)采購前期管理科學(xué)化，需要通過調(diào)動采購人內(nèi)部各部門的力量，對采購需求進行科學(xué)的論證和控制，對資金與需求進行協(xié)調(diào)，對市場供應(yīng)、市場價格、市場供需變化進行調(diào)查和評價，據(jù)此編制最符合履行公共職責(zé)需要的貨物與服務(wù)的需求；而采購預(yù)算的審批則更多地在財政匯總、政府審批和人民代表大會通過等更宏觀的層面，通過宏觀層面統(tǒng)一匯總和審批，實現(xiàn)對部門政府采購預(yù)算統(tǒng)一綜合平衡和管理。

實際上，政府采購預(yù)算在整個財政預(yù)算管理中，具有不可替代的作用。除政府轉(zhuǎn)移性支出和必要的人員經(jīng)費外，政府其他支出基本上屬于采購性支出。因此，毫無疑問，政府采購預(yù)算是資金預(yù)算的基礎(chǔ)，也是資金預(yù)算的具體化。因而，政府采購預(yù)算不可避免地會成為整個預(yù)算管理科學(xué)化和精細化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)對政府支出具體、全面監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。

政府采購預(yù)算的特點

相對而言，對政府采購實施預(yù)算管理，在我國還是新生事物。事實上，雖然《政府采購法》規(guī)定編制部門預(yù)算需要編制政府采購預(yù)算，但在實踐中，政府采購預(yù)算的編制、審批等并沒有統(tǒng)一規(guī)范，各行其是甚至根本沒有實際預(yù)算的情況仍然很普遍。更為重要的是，許多預(yù)算在執(zhí)行中會遇到很多問題。因為預(yù)測本身的錯誤，或因?qū)嶋H情況發(fā)生了很大變化，原來的預(yù)計到實際落實時早已發(fā)生了變化，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行起來要么不執(zhí)行預(yù)算，要么必須按原預(yù)算執(zhí)行，削“足”以適“履”。

實踐表明，政府采購預(yù)算較傳統(tǒng)財政純資金預(yù)算，具有很大的差異性。從目前暴露的一些操作執(zhí)行難的情況看，政府采購預(yù)算至少在以下幾個方面具有區(qū)別于一般資金預(yù)算的突出特點。

1.采購預(yù)算包含的內(nèi)容不同。財政資金預(yù)算主要考慮總體需要和費用，在資金采購什么、采購多少等沒有直接確定的情況下，總數(shù)不變中可以調(diào)劑使用，因此更具有模糊性和靈活性。而政府采購預(yù)算則不同，嚴格規(guī)范的采購預(yù)算，要求直接確定采購需求，包括具體的功能、品目、數(shù)量、價格、采購時間等等，最后才確定采購金額，其更注重的是采購具有的內(nèi)容計劃。

2.采購預(yù)算編制變量多、難度大。相比純資金預(yù)算中通常使用的基數(shù)法，政府采購預(yù)算的編制和控制難度要大得多。

首先，政府采購預(yù)算編制要涉及采購人的需求說明、論證、控制、定位等一系列內(nèi)容，需要通盤了解采購人履行公共職責(zé)和準確的需求定位，需要在激烈的市場供需變化中，了解最必要、最能滿足又使成本更低的供應(yīng)來源，只有這種對接優(yōu)化，才能做好采購預(yù)算的第一步。而在實際操作中，這些做起來難度很大。需求是確定資金供應(yīng)的依據(jù)，而資金供應(yīng)又是制約需求的因素，如何掌握好需要與資金供給的平衡，也是采購預(yù)算編制的重要內(nèi)容。

其次，采購預(yù)算面臨眾多的技術(shù)性難題，對于預(yù)算編制和審批人員的預(yù)測能力和專業(yè)水平要求較高。在確定需求之后，還必須準確地了解商品或服務(wù)的價格，只有價格合適，才能準確地預(yù)算采購總量和總價格。而采購單位的人員，有時并不了解市場供應(yīng)狀況。

再其次，采購預(yù)算的編制還涉及更多的法律、政策因素的影響。如政府采購預(yù)算標明的需求不能直接說明產(chǎn)品或服務(wù)品牌，因此，價格也只能是一種綜合性的價格估算，往往缺乏直接的參照系。由于受到優(yōu)先節(jié)能采購、保護中小企業(yè)等政策因素的影響，政府采購預(yù)算不一定完全遵循市場規(guī)則，這也是政府采購預(yù)算區(qū)別于其他預(yù)算的重要特點。

此外，由于政府采購預(yù)算最終是納稅人的采購預(yù)算，需要公開透明，接受全社會的監(jiān)督。由此，涉及采購什么、采購多少的政府采購預(yù)算，更容易引起社會的廣泛關(guān)注。而要滿足社會不同方面的不同要求，也會增加預(yù)算編制和審批的難度。

3.政府采購預(yù)算執(zhí)行變數(shù)大。預(yù)算是一種建立在預(yù)測基礎(chǔ)上的計劃。而必須按照預(yù)算執(zhí)行的原則和條件是：預(yù)測必須是準確的，變數(shù)很小。顯然，如果假定預(yù)測并不能十分準確，或者實際情況已經(jīng)因為新的變數(shù)而發(fā)生重要改變，那么為了按預(yù)算執(zhí)行而執(zhí)行，就可能出現(xiàn)很大問題。

需要指出的是，政府采購預(yù)算的一個重要特點，恰恰是在執(zhí)行中更容易產(chǎn)生不可預(yù)料的變化。就如日常生活中的個人和家庭采購一樣，如果預(yù)測一年總的資金支出可能相對容易，而要求在今年將明年的采購計劃全部列出，并且明年只能按照該計劃執(zhí)行，到時候可能出現(xiàn)的問題就很突出了。而相較個人和家庭預(yù)算，政府采購預(yù)算在執(zhí)行中會遇到更多因素變化的影響。

政府采購預(yù)算變數(shù)可以體現(xiàn)在眾多方面，一是隨著各種客觀情況的變化，需求可能發(fā)生變化。政府采購是為滿足履行公共職責(zé)的需要，而政府公共職責(zé)可能會因許多自然的、社會的、市場的因素而不斷發(fā)生變化。典型的如2003年非典爆發(fā)、2008年汶川大地震，許多政府原來根本沒有預(yù)測到的需求產(chǎn)生了，而原來預(yù)計的需求可能成為不必要。需求的變化還可能體現(xiàn)在需求的數(shù)量、質(zhì)量，什么時候需要等方面。二是供應(yīng)市場可能發(fā)生了變化，如在預(yù)測時，市場的供應(yīng)商狀況與執(zhí)行時發(fā)生變化，典型的有整體價格通脹或收縮，導(dǎo)致價格起伏，或者新產(chǎn)品新技術(shù)導(dǎo)致某些產(chǎn)品價格大幅度下降。三是法律、政策制度的變化可能導(dǎo)致采購發(fā)生變化。我國政府的政策意圖等能在較大的程度上會影響政府部門的收入和支出傾向。如2008年政府出臺4萬億元剌激計劃，各級政府部門的資金支出迅速增加，從而導(dǎo)致了政府采購項目的增加。

政府采購預(yù)算在其他方面還有許多獨特的特點，加上我國目前采購預(yù)算主要由采購人單位需求部門和財務(wù)人員進行，既缺乏很高的透明度，又缺乏專業(yè)制定采購預(yù)算的人才，采購預(yù)算一般都比較粗略和簡單，這樣的預(yù)算執(zhí)行起來，與實際的需求、供應(yīng)和市場價格狀況與發(fā)展趨勢可能會有更多的偏差。如果預(yù)算本身就存在問題，而制度上又嚴格要求按照一些存在問題的預(yù)算執(zhí)行，結(jié)果可想而知。

構(gòu)建具有我國特色的政府采購框架預(yù)算制度

政府采購預(yù)算的目標不是為了預(yù)算而預(yù)算，也不是為了必須按照預(yù)算執(zhí)行而編制預(yù)算，而是為了滿足科學(xué)化的采購服務(wù)，實現(xiàn)采購與需求準確優(yōu)質(zhì)、高效、恰到好處的準確對接。而政府采購預(yù)算編制預(yù)測難度大、執(zhí)行中的變數(shù)多等特點，決定其必須實行原則性與靈活性結(jié)合，必須留有更大、更具有彈性的調(diào)整空間，以避免采購預(yù)算執(zhí)行中一刀切、為執(zhí)行預(yù)算而執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)象，提高預(yù)算的實際制約和管理意義。政府采購預(yù)算制度應(yīng)以此為原則設(shè)計，而不是簡單地一刀切的方式。

所謂政府采購的框架預(yù)算思路，就是對于采購預(yù)算這樣的特殊預(yù)算方式，在執(zhí)行中留有更大、更靈活的調(diào)整空間。預(yù)算并不是一次審批定死，而是先有一個總體預(yù)算框架，主體框架確定以后，在實際執(zhí)行中允許有一部分份額，在執(zhí)行中可以根據(jù)需求、供應(yīng)及國家政策變化等因素，在預(yù)留的份額中進行合理合法的調(diào)整。具體內(nèi)容可以包括以下幾個方面。

1.政府采購預(yù)算的基本要求和原則不變，即編制部門預(yù)算時，必須編制政府采購預(yù)算。政府采購預(yù)算的編制要求、程序、審批等，都不發(fā)生實質(zhì)改變。

2.政府采購預(yù)算在執(zhí)行調(diào)整方面，可以在資金總量不發(fā)生太大變化的情況，在具體的采購內(nèi)容方面，享有比資金預(yù)算更大更靈活的法定調(diào)整空間。包括調(diào)整幅度、內(nèi)容、時間。如調(diào)整幅度，可以考慮允許在資金總額不發(fā)生太大變化的情況下，在執(zhí)行中有20%或30%的采購對象置換空間；調(diào)整時間方面，預(yù)算可以分季度和月份進行調(diào)整，每季、每月根據(jù)實際情況的變化，進行一定范圍的調(diào)整；調(diào)整內(nèi)容方面，可以對需求的內(nèi)容、數(shù)量，特別是價格等進行調(diào)整。程序可以不同于資金預(yù)算，而是做專門的規(guī)定。

3.建立政府采購框架預(yù)算，重點是在原則性與靈活性相結(jié)合方面下功夫。要保證采購預(yù)算的嚴肅性，大部分采購預(yù)算不宜變化，小部分可以適度調(diào)整；采購資金總量不宜過度調(diào)整，尤其是對調(diào)高必須進行嚴格控制，除國家特殊政策規(guī)定或確實市場價格上漲幅度大的以外，一般不能調(diào)整，而調(diào)整的重點是采購對象、數(shù)量、預(yù)算價格、采購時間等。在季度和月度調(diào)整后，必須按照調(diào)整后的預(yù)算計劃執(zhí)行；框架預(yù)算需要有嚴格的制度規(guī)范，特別是建立科學(xué)的調(diào)整程序，加強對調(diào)整過程的監(jiān)督和控制。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）