【非招標采購方式專題探討】單一來源采購，批還是不批？

【單一來源采購篇】

監(jiān)管部門在“特殊”申請理由面前面臨著“風險抉擇”----

單一來源采購，批還是不批？

本報記者 趙輝

在政府采購非招標采購方式中，單一來源采購由于缺乏競爭性，一直被視為“先天”不足，通常是在非常特殊的情況下才使用，《政府采購法》對此方式的適用條件有嚴格限制，然而在政府采購實踐中，由于缺乏實施細則，具體什么樣的情形可以使用單一來源采購方式，監(jiān)管部門在審批時常常遇到模棱兩可、舉棋不定的情形。對于采購人看似“特殊”的申請理由，監(jiān)管部門的審批又有著什么樣的糾結？無論是采購人、采購代理機構還是采購監(jiān)管部門在面對單一來源采購時，如何既保證采購順利進行，同時又將各自的執(zhí)行和監(jiān)管風險降到最低？

什么樣的項目可以選擇“單一來源”

《政府采購法》第31條規(guī)定了采用單一來源方式采購的3種情形，即只能從唯一供應商處采購的；發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

對照實際情況分析這3種情形，不難看出其中緣由。

首先，只能從唯一供應商處采購的，也就是說只有一家供應商才能提供。這類情況通常是指專利產品、新型產品、定制產品、獨家提供的服務等。例如，在我國，郵電、自來水等都是壟斷性行業(yè)，雖然由多個機構經營，但屬于同一類機構，而且政策統(tǒng)一，采購人需要的電話服務和自來水只能向郵電局和自來水公司采購。

其次，發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購。在實踐中通常會遇到一些緊急需要，如大堤決口，需要及時堵上，只能立即就近采購。湖南省省直政府采購中心的工作人員告訴記者，該中心曾采購一批救災物資，經采購人申請采用單一來源采購方式，從制作標書、抽取專家、評標定標總共用了29個小時順利完成。

最后，對于第3種情形也不難理解，例如某單位采購工作服，因新增加了工作人員，需要添置同樣的工作服；再如采購大型設備，因維護需要，請?zhí)峁┰撛O備的供應商負責維修事務等。近年來，隨著政府信息化步伐的加快，系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務等項目的單一來源采購申請數量在上升，有不少此類申請是以系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務等類似延續(xù)項目申請單一選擇原廠商繼續(xù)提供相關產品和服務為理由的，如為了“保證原有系統(tǒng)的穩(wěn)定運行”、“保持技術、服務一致性”、“考慮產品技術支持服務的延續(xù)性和兼容性”以及選用原廠商既能節(jié)約成本，又能避免風險等好處。然而這樣的理由是否就能證明其他供應商不能滿足需求呢？是不是所有類似系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務等延續(xù)項目都一定要單一選擇原廠商？

一些監(jiān)管部門的負責人認為，采購人之所以愿意繼續(xù)選擇原供應商，一部分原因是與原供應商之間已經建立了密切的合作關系，不愿再費時費力通過公開招標更換其他供應商來承擔項目。浙江省松陽縣財政局采購辦工作人員告訴記者，對于一些金額較小的軟件開發(fā)和維保服務項目，采用單一來源方式時，由于其他供應商認為利潤空間不大，可能不會有異議，但這種方式仍然存在審批風險。河南省新鄉(xiāng)市財政局采購辦的負責人在接受記者采訪時也提到，對于這類延續(xù)性采購項目在市政建設中也比較多，且金額越來越大，即使打著“一致性或服務配套”的旗號，但對這類采購項目的單一來源方式審批也相當謹慎。

可以說，對于單一來源采購方式的適用條件，雖然《政府采購法》以及財政部第18號令有相關規(guī)定，但由于缺乏實施細則，導致政府采購監(jiān)管部門在審批和監(jiān)管過程中難以把握，存在著很大的管理風險。

如何降低審批風險提高采購競爭力

記者采訪發(fā)現，為了更好地管理單一來源方式在采購活動中的應用，近年來各地陸續(xù)出臺了相應的管理規(guī)定。2009年，湖北省財政廳聯(lián)合監(jiān)察廳、審計廳出臺了《關于實施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》，對單一來源采購方式的適用情形進一步作了明確規(guī)定，對有關關鍵詞作了具體的解釋或界定，如對《政府采購法》規(guī)定的“唯一供應商”和“不可預見的緊急情況”進行了界定，并列舉了十幾種情形。對于有些情形，采購人必須提供專家的論證意見，且論證由政府采購中心或采購代理機構組織，專家組為3人以上的單數組成，并在政府采購專家?guī)熘须S機抽取，而采購人不得參與項目的論證。此外，政府采購監(jiān)管部門將對單一來源采購方式的審批情況進行公告。公告內容包括采購內容、供應商、擬成交價格、專家組成員名單、專家論證意見、采購人提供的相關材料等。其中公告期限不得少于5個工作日。

不僅在湖北，還有相當一部分省市也通過“曬”公告的方式將單一來源采購申請公布于眾。四川省2009年下發(fā)了《關于采取單一來源采購方式進行公示的通知》，明確規(guī)定，財政部門接到申請人關于采取單一來源采購方式事項的申請后，在批準之前，應當就采取單一來源采購方式事項在四川政府采購網公示欄公示5個工作日，廣泛征求潛在供應商的意見。“對單一來源采購進行社會公示，這實際上是引入社會監(jiān)督。”青島市今年對于單一來源方式進行公示的做法也進行了明確規(guī)定，該市財政局采購辦負責人告訴記者，為了避免采購人對于品牌等的傾向性，對單一來源采購申請進行公示，是保證政府采購公開公平公正的必然要求。

公示對于采購監(jiān)管部門而言也降低了審批風險，甘肅省財政廳采購監(jiān)管部門的負責人告訴記者，對于單一來源采購方式，監(jiān)管部門往往會采取多種方式進一步證實、分析，特別是對于一些情況特殊、采購金額較大的項目會事先找專家咨詢和論證。通過公示、論證，確保單一來源采購的合法性，同時也提高政府采購活動的競爭性。

“經過公示，如果另外有符合要求的供應商來應標，采購人一般情況下也會接受。”記者了解到，不久前，某集采機構在對一家采購單位通過單一來源采購辦公自動化軟件時，供應商堅持少一分錢都不做，而專家評審意見認為該價格過高，仍然有相當的下調空間，經過再三商量，供應商拒絕讓步，沒有談判協(xié)商的余地，專家組宣布，此項目終止談判。采購中心了解情況后，向采購監(jiān)管部門建議將該項目從單一來源采購變更為競爭性談判采購，該建議被采購監(jiān)管部門采納。采購單位也接受了集采機構的意見。一個星期后，該項目競爭性談判采購公告，在規(guī)定的條件和時間內有5家報名合格供應商。采購中心重新組織了專家對該項目進行了評審，經綜合評審，最后的成交價格比單一來源談判價格節(jié)約了60%。

業(yè)內人士普遍認為，單一來源采購方式并不是理想的政府采購方式，存在的主要問題是沒有競爭力，想要讓供應商報價至合理的價位非常困難，有時也存在廢標的情況，因此，應慎用單一來源采購。一名長期從事集采業(yè)務的工作人員表示，在單一來源采購中，要熟悉標的物的市場行情，牢牢掌握價格的主動權，同時還需要了解本地區(qū)經濟情況，化不利因素為有利因素，對順利完成單一來源采購項目將很有幫助。

【鏈接】湖北省《關于實施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》（摘要）

第四條只能從唯一供應商處采購的情形，包括：（一）只有唯一供應商的，主要指采購的貨物或服務在全國范圍內只有一家供應商；（二）公開招標等方式失敗后需要變更為單一來源采購方式的；（三）軟件開發(fā)項目需要原開發(fā)公司升級改造的，且升級改造經費小于原開發(fā)經費；（四）涉及國家安全和秘密的；（五）上級主管部門有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設要求，且經省級以上（含省級）財政部門同意的；（六）經財政部同意，中央統(tǒng)一公開招標要求跟標的；（七）必須與原采購設備配套的，主要是指主機已經采購必須配備專用附屬設備或附屬設備已經采購需要繼續(xù)采購原主機的；（八）采購特定不動產的；（九）采購特定產品作為教學、研究對象的；（十）采購本部門、本單位設立企業(yè)生產的貨物、提供的服務和零星維修工程的；（十一）經省委省政府批準，或經省委省政府授權省級有關部門批準，且經財政部門認可的需要采購本省企業(yè)產品的項目，該產品在本省內只有唯一供應商的。

第五條不可預見的緊急情況，包括以下情形：（一）自然災害；（二）社會突發(fā)事件；（三）同級或上級人民政府認定為緊急情況的。

第七條屬于第四條（一）、（二）、（三）、（七）情形的，政府采購監(jiān)管機構在審批采購方式時應當依據專家論證意見。其中屬于第四條（一）、（三）、（七）情形的，由政府采購監(jiān)管機構組織專家論證。屬于第四條（二）情形的，由政府采購中心、政府采購代理機構組織專家論證，并將論證意見報政府采購監(jiān)管機構。