【《政府采購(gòu)法》頒布十周年特刊】政府采購(gòu)需要建一艘現(xiàn)代化的新船

【《政府采購(gòu)法》頒布十周年特刊】

政府采購(gòu)需要建一艘現(xiàn)代化的新船

——訪清華大學(xué)教授于安

他是我國(guó)行政法領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)家，他參與并見(jiàn)證了我國(guó)《政府采購(gòu)法》的起草及頒布實(shí)施，他把政府采購(gòu)的地位和作用上升到國(guó)家戰(zhàn)略，這十年他的名字與我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展緊緊聯(lián)系在一起……他就是當(dāng)我們要回顧和梳理《政府采購(gòu)法》頒布十周年政府采購(gòu)所走過(guò)的歷程時(shí)，不能不提到的我國(guó)著名行政法學(xué)家、清華大學(xué)教授——于安。日前，帶著廣大讀者關(guān)心的政府采購(gòu)立法和實(shí)踐中的相關(guān)問(wèn)題，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》總編輯顏曉巖與于安進(jìn)行了面對(duì)面訪談。

【于安的核心觀點(diǎn)】

■2002年《政府采購(gòu)法》對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的意義，猶如《憲法》1993修正案規(guī)定國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣重要。

■國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)《政府采購(gòu)法》，使體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)核心要求的制度得到法律的確認(rèn)、規(guī)范和保護(hù)?！墩少?gòu)法》開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新型的政府采購(gòu)制度。

■從《政府采購(gòu)法》的主導(dǎo)性傾向而言，它是生不逢時(shí)的——孕育在效率優(yōu)先的舊環(huán)境，成長(zhǎng)于科學(xué)發(fā)展的新時(shí)代。

■這種歷史局限性在于法的制定是在效率優(yōu)先、兼顧公平的原則下進(jìn)行的。

■一方面以行政方式體現(xiàn)新發(fā)展觀要求，另一方面又要顧及保留舊發(fā)展觀因素法律的表面效力，這就是我們?nèi)粘Ｕ少?gòu)工作糾結(jié)的根本原因。

■《政府采購(gòu)法》與行政法有極大的關(guān)系，所以，行政法固有的缺陷一定會(huì)影響它。

■立法的基本假設(shè)，是有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)和一個(gè)比較規(guī)范的政府行為。

■我們看到《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有能夠有效地遏制腐敗，沒(méi)有能夠有效地解決競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的不公平競(jìng)爭(zhēng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

■如果要修訂法，就要按照科學(xué)發(fā)展觀來(lái)確定它的主導(dǎo)思想或者基本取向。

■《政府采購(gòu)法》是把貫徹政策作為一個(gè)從屬性的制度來(lái)設(shè)計(jì)的，也就是說(shuō)沒(méi)有單獨(dú)地去設(shè)計(jì)一個(gè)貫徹公共政策的機(jī)制。

2001年于安參加政府采購(gòu)立法國(guó)際研討會(huì)

2008年于安參加《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》主辦的政府采購(gòu)高峰論壇

2010年于安參加《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》創(chuàng)刊慶典

2011年于安參加本報(bào)主辦的中國(guó)政府采購(gòu)理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)

學(xué)者應(yīng)有一份責(zé)任和擔(dān)當(dāng)

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：于老師，您好！在《政府采購(gòu)法》頒布10周年這樣一個(gè)特殊時(shí)間再次與您見(jiàn)面，不由得想起了10年前法剛頒布時(shí)對(duì)您的那次采訪。我清楚地記得，當(dāng)時(shí)，您提出了一個(gè)很令人振奮的觀點(diǎn)：政府采購(gòu)事關(guān)經(jīng)濟(jì)全局。采訪稿刊發(fā)在2002年7月9日《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)•政府采購(gòu)周刊》上。與這篇稿件同時(shí)刊出的還有“于安說(shuō)法”第一講。

作為《政府采購(gòu)法》起草顧問(wèn)小組的成員，您參與并見(jiàn)證了法醞釀和誕生的全過(guò)程。能否回憶一下，您是在哪一年加入到顧問(wèn)小組中的？

于安：1998年新一屆政府開(kāi)始，隨之產(chǎn)生新一屆立法計(jì)劃。按照這個(gè)立法計(jì)劃，1999年《政府采購(gòu)法》開(kāi)始了正式起草工作。起草工作組織規(guī)范，分工明確，除了設(shè)立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組外，還設(shè)立了顧問(wèn)小組。從那時(shí)起到法出臺(tái)，顧問(wèn)小組的成員有增減調(diào)整變化。作為顧問(wèn)小組的首批成員之一，我一直積極參與各種工作和活動(dòng)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：作為起草小組顧問(wèn)，您都負(fù)責(zé)哪些工作？

于安：顧問(wèn)工作是根據(jù)起草工作的實(shí)際進(jìn)展需要設(shè)置的，通過(guò)各種會(huì)議的討論、交流來(lái)提出自己的看法和意見(jiàn)是主要的工作形式。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：從此前您的學(xué)習(xí)和研究經(jīng)歷看，您的主要研究方向集中在法學(xué)領(lǐng)域。那么，是什么讓您成為了《政府采購(gòu)法》顧問(wèn)小組的成員？

于安：參與行政立法工作的經(jīng)歷和對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究是重要條件。

上世紀(jì)80年代中期，我在北京讀研究生時(shí)正好是我國(guó)行政立法的準(zhǔn)備和起步階段，那時(shí)跟隨學(xué)校老師獲得了對(duì)立法工作的了解和接觸。研究生畢業(yè)以后，我成了大學(xué)老師。1988年底，我曾被邀參加行政訴訟法的立法準(zhǔn)備工作。后來(lái)又參與了若干行政性法律和法規(guī)的起草準(zhǔn)備和研究工作，對(duì)全國(guó)性立法工作和相關(guān)工作機(jī)關(guān)有了更多的了解和認(rèn)識(shí)。

1995年底，我調(diào)回北京工作，在學(xué)術(shù)研究上面臨著是延續(xù)過(guò)去的老題目還是開(kāi)辟新領(lǐng)域的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)國(guó)外行政法在合同方面有了新發(fā)展，國(guó)內(nèi)也開(kāi)始醞釀和起草《合同法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，同時(shí)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)的試點(diǎn)工作有了進(jìn)展，吸引我進(jìn)入以行政性合同為主題的新領(lǐng)域。那時(shí)有關(guān)媒體對(duì)上海、河北、重慶和深圳等地的政府采購(gòu)試點(diǎn)工作給予了關(guān)注。這是一個(gè)帶點(diǎn)巧遇的選擇。從學(xué)術(shù)研究上說(shuō)，雖然過(guò)去在做研究生時(shí)對(duì)行政性合同有所了解，但是進(jìn)行定向關(guān)注和研究是從1995年底開(kāi)始的。這樣算來(lái)在1999年進(jìn)入《政府采購(gòu)法》的立法顧問(wèn)組以前，對(duì)行政性合同的定向研究大概有3年左右的學(xué)術(shù)積累。1999年我以特約評(píng)論員名義為《招標(biāo)投標(biāo)法》公布寫(xiě)的評(píng)論發(fā)表在一個(gè)中央級(jí)報(bào)紙的頭版上。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：《政府采購(gòu)法》從1999年開(kāi)始起草到最終審議通過(guò)的3年時(shí)間里，我國(guó)舉辦了多次政府采購(gòu)立法國(guó)際研討會(huì)。在參與這些研討會(huì)的過(guò)程中，您最感興趣或印象最深的是什么？

于安：那個(gè)時(shí)候起草工作的內(nèi)容之一就是舉辦國(guó)際研討會(huì)。這種研討會(huì)舉辦得比較多，一方面說(shuō)明中國(guó)立法的開(kāi)放度和國(guó)際視野，另一方面說(shuō)明立法是建立在廣泛的交流和研討基礎(chǔ)上的，應(yīng)該說(shuō)是科學(xué)立法的一個(gè)范本。

我參加過(guò)若干法律的準(zhǔn)備，但是我覺(jué)得《政府采購(gòu)法》的國(guó)際開(kāi)放度非常高。有一個(gè)較深的印象是，舉辦國(guó)際活動(dòng)本來(lái)期待外國(guó)學(xué)者能夠比較客觀地發(fā)表意見(jiàn)提出建議，但實(shí)際上這是不大容易的。因?yàn)檫@些外國(guó)專(zhuān)家或多或少地會(huì)顧及本國(guó)利益得失。盡管我們的立法需要開(kāi)放，吸取各方所長(zhǎng)。但是想要把法制定好，還是要靠自己國(guó)家的人。記得有一次，有位同志參加國(guó)際研討會(huì)后這樣說(shuō)：“聽(tīng)中外專(zhuān)家發(fā)表意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家辦好大學(xué)很重要，有一批自己的學(xué)者對(duì)于闡明我國(guó)的國(guó)家利益有作用。”這些對(duì)我來(lái)說(shuō)都是很難忘懷的。

我自始至終認(rèn)為，我們應(yīng)該有一份作為參與者的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，有責(zé)任用學(xué)術(shù)話語(yǔ)闡明中國(guó)的國(guó)家利益和法律需求。

立法者踩到了時(shí)代的鼓點(diǎn)

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：作為研究行政法的學(xué)者，您覺(jué)得《政府采購(gòu)法》的最大意義是什么？

于安：2002年《政府采購(gòu)法》對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的意義，猶如《憲法》1993修正案規(guī)定國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣重要。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：您把《政府采購(gòu)法》上升到一個(gè)很高的高度。為什么這么講？

于安：政府獲得履行職能所需的貨物、工程和服務(wù)，可以有多種方式。比如說(shuō)過(guò)去有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政劃撥和行政自制供給、有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政征收征用和普通民事采購(gòu)等方式。但是，集中體現(xiàn)市場(chǎng)體制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制核心要求的政府采購(gòu)制度，就是我們現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的制度。因?yàn)樗梅梢?guī)定原則上采購(gòu)人必須使用競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)授予政府訂單的強(qiáng)制性義務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的普通民事采購(gòu)原則上實(shí)行締約自由自愿，尤其包括在締約方式上的自由，只是在特定條件下才實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)締約的方式和程序。

國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)《政府采購(gòu)法》，使體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)核心要求的制度得到法律的確認(rèn)、規(guī)范和保護(hù)?！墩少?gòu)法》開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新型的政府采購(gòu)制度。盡管今后可以有更好的制度設(shè)計(jì)，但一定不能取代開(kāi)創(chuàng)者的歷史地位及它的歷史貢獻(xiàn)。所以，從制度沿革史角度來(lái)講，我們應(yīng)當(dāng)賦予開(kāi)創(chuàng)性制度以應(yīng)有的歷史地位。

立法者踩上了時(shí)代的鼓點(diǎn)，反映了時(shí)代的需要，但是所有開(kāi)創(chuàng)者都有幼稚病，都帶有發(fā)展中的早期問(wèn)題。要求新生事物具有無(wú)可挑剔的完整性，那就等于否定了新生事物的正當(dāng)性。因?yàn)?，任何法律制度都是在?jīng)歷了社會(huì)的檢驗(yàn)后逐步完善成熟的。立法者不是神，立法者不可能把一個(gè)法律制度與社會(huì)的需求結(jié)合得完美無(wú)缺。開(kāi)創(chuàng)性立法者的功績(jī)?cè)谟谄淇吹搅藭r(shí)代的主流和方向。

《政府采購(gòu)法》先天不足

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：您給《政府采購(gòu)法》這樣的評(píng)價(jià)，其實(shí)是留下了一個(gè)伏筆，就是說(shuō)它的成就也好、問(wèn)題也罷，跟它當(dāng)時(shí)的社會(huì)時(shí)代背景以及它的使命都是緊密關(guān)聯(lián)的。

于安：是的，有很大的關(guān)聯(lián)度。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：在您看來(lái)，2002年至今的10年間，政府采購(gòu)制度改革發(fā)展的背景發(fā)生了怎樣的變化？

于安：最重要的變化是，2003年我國(guó)提出并實(shí)行新的發(fā)展觀和新的發(fā)展政策。2002年公布的《政府采購(gòu)法》則是在舊發(fā)展觀影響下準(zhǔn)備的。因此，就《政府采購(gòu)法》的主導(dǎo)性傾向而言，它具有先天不足。也就是說(shuō)孕育在發(fā)展觀變革以前，卻出生在一個(gè)實(shí)行新發(fā)展觀念的“新時(shí)代”。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：舊的發(fā)展觀和新的發(fā)展觀的主要不同在哪兒？

于安：從法律政策上說(shuō)，主要是差別在效率與公平的關(guān)系上。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō)，可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的相互關(guān)系問(wèn)題。

例如，在公共事業(yè)的政府作用問(wèn)題上，根據(jù)舊發(fā)展觀可能更傾向于用市場(chǎng)辦法減少政府的投入。高等教育是堅(jiān)持非營(yíng)利的公益性質(zhì)，還是實(shí)行產(chǎn)業(yè)化？科學(xué)發(fā)展觀出來(lái)后，有關(guān)部門(mén)重申要堅(jiān)持教育的公益性，產(chǎn)業(yè)化的主張慢慢銷(xiāo)聲匿跡了。由于堅(jiān)持公益性，政府的投入大幅度增加并在今年達(dá)到歷史最高水平。許多學(xué)校的教師更安心于教學(xué)工作，減少了為提高收入從事的兼職工作，從而使公共教育得到更快的發(fā)展。這就是一個(gè)鮮明的對(duì)照。

再比如，另一個(gè)重要的公共事業(yè)——公共醫(yī)療。在科學(xué)發(fā)展觀提出以前大量地引入了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式，損害了公共醫(yī)療的公益性。所以在實(shí)行新發(fā)展觀以后，中央有關(guān)部門(mén)再次重申了醫(yī)療的公益性質(zhì)。2003年爆發(fā)的“非典”公共衛(wèi)生事件之所以成為提出科學(xué)發(fā)展觀的重要實(shí)踐基礎(chǔ)之一，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的傳染病暴露出醫(yī)療事業(yè)曾經(jīng)在市場(chǎng)化浪潮中受到了沖擊而不能滿足社會(huì)需求。這是一個(gè)極大的啟示。

《政府采購(gòu)法》的歷史局限性，在于它的起草制定工作是在效率優(yōu)先、兼顧公平原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的?？茖W(xué)發(fā)展觀提出后，政府的職能開(kāi)始了巨大的變化，政府更多地承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)公平正義以及提供公共服務(wù)的職責(zé)。

《政府采購(gòu)法》本來(lái)應(yīng)當(dāng)更早地進(jìn)行修訂，但這件事一直沒(méi)有做成。目前，一方面要貫徹科學(xué)發(fā)展觀，另一方面又要顧及體現(xiàn)舊發(fā)展觀的法律的效力，這就是我們?nèi)粘Ｕ少?gòu)工作比較糾結(jié)的根本原因。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：您提到的其實(shí)是法與法的實(shí)施之間的沖突，那么這種現(xiàn)象在行政法領(lǐng)域多見(jiàn)嗎？

于安：是的，這是目前行政法律制度發(fā)展的普遍性問(wèn)題。過(guò)去人們很少提到行政法的問(wèn)題?，F(xiàn)在實(shí)行依法行政，關(guān)注行政法的人逐漸多了起來(lái)。

《政府采購(gòu)法》與行政法有極大的關(guān)系。所以行政法固有的缺陷一定會(huì)影響它。這個(gè)固有的缺陷就是行政法與社會(huì)的一致性和同步化問(wèn)題。行政變化很快，而法律的修訂卻比較慢。一方面人們希望法律有穩(wěn)定性，另一方面立法體制上也缺少相應(yīng)的機(jī)制來(lái)保證為行政提供及時(shí)充分的法律規(guī)范。

歐洲有句著名的法諺叫做“公法易逝，私法常存”。所以，私法可以相對(duì)比較穩(wěn)定，而公法經(jīng)常要變。究其原因，在于私法實(shí)行自治原則，權(quán)利義務(wù)大多是由當(dāng)事人自己來(lái)決定。但是行政的問(wèn)題不是這樣的。行政必須遵循他律性規(guī)則，實(shí)行依法行政原則。行政本身對(duì)法律的需求比較多也比較快，而民主性的立法機(jī)制卻不能夠完全滿足行政對(duì)法律的需要。整個(gè)行政法制度都會(huì)有這個(gè)問(wèn)題。比如，我們大量的行政性法律都是在上世紀(jì)90年代出臺(tái)的，按照效率優(yōu)先的原則進(jìn)行起草和審議的，在科學(xué)發(fā)展觀提出來(lái)以后，修改的進(jìn)度卻比較慢。在這種情況下，行政部門(mén)就比較困惑，在行政工作依據(jù)上容易發(fā)生政策與法律的不一致問(wèn)題。

政府采購(gòu)水土不服

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：現(xiàn)在回想一下，其實(shí)《聯(lián)合國(guó)貿(mào)法委貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)示范法》也是對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)產(chǎn)生了深刻影響的一部法。

于安：你說(shuō)的非常對(duì)。該示范法是我國(guó)制度設(shè)計(jì)的重要參考或者說(shuō)藍(lán)本之一。它的本來(lái)目的是促進(jìn)全球貿(mào)易自由化，在這一問(wèn)題上各國(guó)能夠達(dá)到什么程度則另當(dāng)別論。我國(guó)是第一次在法律上引入這樣一種基于市場(chǎng)的理想化制度。但是市場(chǎng)本身的初級(jí)性決定了政府采購(gòu)法律制度的初級(jí)性，有問(wèn)題在所難免。當(dāng)人們都對(duì)它的不足有所失望，覺(jué)得它需要被替代時(shí)，政府采購(gòu)浴火重生終結(jié)初級(jí)階段的時(shí)機(jī)也就即將到來(lái)了。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：政府采購(gòu)有哪些先天不足呢？

于安：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府滿足履行職能采購(gòu)需求的方式考慮兩個(gè)辦法，一個(gè)是調(diào)撥式的供給，一個(gè)是集團(tuán)式購(gòu)買(mǎi)的控制。到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，怎么設(shè)計(jì)出新的采購(gòu)制度顯得很迫切。所以，我們沒(méi)有固有的傳統(tǒng)，我們需要引進(jìn)，需要參照別人的經(jīng)驗(yàn)，尤其是國(guó)際上的示范性文件。

國(guó)際文件體現(xiàn)的是國(guó)際上達(dá)成的共識(shí)，但不一定能夠完全適應(yīng)一個(gè)特定國(guó)家的情形。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)示范法》是上世紀(jì)90年代的產(chǎn)物，它有兩個(gè)特點(diǎn)：一是反映了當(dāng)時(shí)國(guó)際上的新自由主義，出發(fā)點(diǎn)就是推動(dòng)貿(mào)易自由化。另一個(gè)就是它也是一個(gè)很基礎(chǔ)性的示范文本。它只是寫(xiě)下這個(gè)制度最值得倡導(dǎo)的東西，核心是倡導(dǎo)貿(mào)易自由化，并不一定著眼于特定國(guó)家的國(guó)內(nèi)發(fā)展。

《政府采購(gòu)法》規(guī)定的制度體系是有重點(diǎn)的，即以招標(biāo)為中心的合同訂立制度。合同的履行部分、監(jiān)督和救濟(jì)相對(duì)比較薄弱。這也是受到了示范法的影響。示范法主要是合同訂立的制度，并沒(méi)有提供一個(gè)國(guó)家采購(gòu)制度所需要的完整范本。示范法的立法說(shuō)明明確指出，使用示范法建立本國(guó)制度的時(shí)候還要根據(jù)本國(guó)的合同法、行政法去完成其他的部分。所以說(shuō)現(xiàn)行制度有些不足是先天性的，就是這個(gè)意思。

如果當(dāng)時(shí)我們能夠把某一個(gè)政府采購(gòu)的制度鏈安排得更好，就不會(huì)是今天這個(gè)狀況。比如說(shuō)，我們本來(lái)應(yīng)當(dāng)有很好的合同執(zhí)行制度，但我們現(xiàn)在基本上沒(méi)有獨(dú)立的合同執(zhí)行制度。《政府采購(gòu)法》中最核心的內(nèi)容有3塊：一個(gè)是當(dāng)事人，一個(gè)是采購(gòu)方式，一個(gè)是采購(gòu)程序，其中最主要的就是采購(gòu)方式和采購(gòu)程序，因?yàn)檫@兩塊內(nèi)容能夠比較集中地體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)原則。

《政府采購(gòu)法》立法時(shí)的基本假設(shè)不能夠完全成立。假設(shè)不能完全成立是這部法實(shí)施過(guò)程中遇到種種困難的主要原因。如果設(shè)計(jì)制度的假設(shè)是不存在的，那這個(gè)制度本身的可執(zhí)行性就會(huì)受到挑戰(zhàn)，出點(diǎn)兒?jiǎn)栴}就是很自然的。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：具體是哪些假設(shè)不成立呢？

于安：立法的基本假設(shè)，是有一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)和一個(gè)比較規(guī)范的政府行為。它假設(shè)了一個(gè)有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，而目前我們的市場(chǎng)還在建立之中。它很迷信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為市場(chǎng)可以帶來(lái)最合理的價(jià)格，可以帶來(lái)最廉潔的采購(gòu)。所以，制度設(shè)計(jì)非常強(qiáng)調(diào)以公開(kāi)招標(biāo)為中心。

但問(wèn)題在于，政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)制度的設(shè)計(jì)比較多地依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》，而《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是以整頓建筑市場(chǎng)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的。我們的《招標(biāo)投標(biāo)法》制定的時(shí)候主要是為了規(guī)范建筑市場(chǎng)，所以，你拿一個(gè)主要去規(guī)范建筑市場(chǎng)的東西來(lái)解決貨物和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題可能就有問(wèn)題。后來(lái)我們又搞了一個(gè)適用于貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定。但是，在有法的情況下，你很難完全靠行政規(guī)定解決問(wèn)題。

我們看到《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有能夠有效地遏制腐敗，沒(méi)有能夠有效地解決競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的不公平競(jìng)爭(zhēng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。所以，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)本身的迷信和競(jìng)爭(zhēng)制度的不完善造成了政府采購(gòu)的基礎(chǔ)不牢。

是修改法還是出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：在這10年中，我們能感受到，《政府采購(gòu)法》跟其他行政法不一樣，它跟市場(chǎng)離得特別近。每天政府采購(gòu)人拿著《政府采購(gòu)法》來(lái)對(duì)照自己的行為是否合法，會(huì)不會(huì)被投訴。

不知道其他行政方面的法有沒(méi)有這么高的使用率。同時(shí)，一部法出臺(tái)10年后，它的實(shí)施細(xì)則仍沒(méi)有出來(lái)，這種情形在法學(xué)界常見(jiàn)嗎？

于安：有，但是不常見(jiàn)。《政府采購(gòu)法》算是其中一個(gè)。如果從這個(gè)角度來(lái)講，一部法運(yùn)行10年都沒(méi)有高端實(shí)施細(xì)則，而只有低端的，這就說(shuō)明實(shí)施者獲得了巨大的裁量權(quán)利。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：為什么會(huì)這樣呢？您覺(jué)得是因?yàn)檎少?gòu)執(zhí)行很難，必須保留很大的空間，還是有別的考量？

于安：我想可能至少有3個(gè)方面的原因：一是人們對(duì)初步設(shè)立的制度很難形成共識(shí)，這是全國(guó)性實(shí)施細(xì)則難以出臺(tái)的重要原因。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)在的立法慣例來(lái)講，如果是達(dá)不成共識(shí)就很難推出來(lái)。除非有特殊需要。因?yàn)樗切聳|西，要求大家形成建立在深刻認(rèn)識(shí)上、能夠克服沖突的共識(shí)，是很難達(dá)到的。

二是對(duì)于共同需要的表達(dá)可能也有問(wèn)題。這部法雖然在出臺(tái)前已積累了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，但由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況很不平衡，所以各地對(duì)法的實(shí)施都有一些自己的看法。一方面，傳統(tǒng)的采購(gòu)習(xí)慣被打破，就有利益沖突；另一方面采購(gòu)隊(duì)伍是新組建的，所以形成共識(shí)的時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)，這也是一個(gè)正常的現(xiàn)象。

三是政府采購(gòu)要通過(guò)簽訂協(xié)議和合同的方式與供應(yīng)商打交道，但是市場(chǎng)本身并不完備、成熟。政府采購(gòu)是新的，市場(chǎng)是新的，人是新的，這些加起來(lái)就可以回答為什么立法所需的共識(shí)很難達(dá)成。

此外，或許還有理論準(zhǔn)備不夠或者不能讓大家普遍接受、沒(méi)有足夠的力量使利益關(guān)系得以協(xié)調(diào)等原因。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：其實(shí)，您有個(gè)觀點(diǎn)我非常贊成，就是行政法從來(lái)就沒(méi)有一成不變的東西，它需要結(jié)合政府的職能轉(zhuǎn)變作出一系列的調(diào)整。

《政府采購(gòu)法》目前的處境比較尷尬，沒(méi)有細(xì)則，大家可以根據(jù)自己的理解執(zhí)行。在實(shí)踐執(zhí)行中，供應(yīng)商一旦進(jìn)行投訴，不會(huì)以行政制度作為最大的依據(jù)，而會(huì)拿法來(lái)說(shuō)事。所以，當(dāng)前政府采購(gòu)業(yè)界有兩個(gè)希望值：一是一步到位，直接修改法；一是希望實(shí)施細(xì)則早日出臺(tái)。但是，若要我選擇，將選擇前者。因?yàn)閷?shí)施細(xì)則再怎么細(xì)，它都會(huì)遵循原來(lái)的法律來(lái)定，而不能超越原法。

于安：是這樣的。本身這部法就受到這么多現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，反映出了這么多問(wèn)題，如果再在這些問(wèn)題上做實(shí)施細(xì)則，改變不了根本性內(nèi)容。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：從專(zhuān)家角度來(lái)看，您是更希望修改《政府采購(gòu)法》還是趕緊出臺(tái)實(shí)施細(xì)則？如果由您來(lái)負(fù)責(zé)修訂這部法，您會(huì)把它設(shè)計(jì)成什么模樣？

于安：這涉及主次選擇的問(wèn)題。

首先，如果按我個(gè)人的意見(jiàn)來(lái)講，那我當(dāng)然是希望修改這部法。原因在于它的整個(gè)立法傾向和科學(xué)發(fā)展觀是有差距的。科學(xué)發(fā)展觀更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，講求全面發(fā)展，不是以某一個(gè)指標(biāo)，不會(huì)把效率強(qiáng)調(diào)到不適當(dāng)?shù)牡夭健Ｋ鼤?huì)更多地考慮某一個(gè)效率取向的立法后果。所以，如果要修訂法，就要按照科學(xué)發(fā)展觀來(lái)確定它的主導(dǎo)思想或者基本取向。

其次，如果要搞實(shí)施細(xì)則，應(yīng)該對(duì)它的基本取向做一個(gè)解釋?zhuān)粌H僅注重細(xì)節(jié)。

因?yàn)閱?wèn)題不完全在細(xì)節(jié)而是在整個(gè)取向上。如果是把所謂的實(shí)施細(xì)則關(guān)注于一些基本的細(xì)小方面，那就有可能使現(xiàn)在的問(wèn)題進(jìn)一步加劇，無(wú)助于解決《政府采購(gòu)法》基本取向的問(wèn)題。

所以，無(wú)論是修改法律還是制定實(shí)施細(xì)則，我自己的中心觀點(diǎn)是，要考慮是不是有利于貫徹科學(xué)發(fā)展觀，是不是有利于保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。換句話說(shuō)，是不是能克服舊發(fā)展觀給政府采購(gòu)留下的痕跡。

“我們需要一艘現(xiàn)代化的新船”

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：前段時(shí)間，國(guó)務(wù)院就節(jié)能產(chǎn)品的推廣專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了常務(wù)會(huì)議；財(cái)政部也召開(kāi)了全國(guó)節(jié)能工作會(huì)議，提出今年財(cái)政要拿出200多億元大力推廣節(jié)能產(chǎn)品，其中專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)要加大對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)力度。這也就是您一直呼吁的一個(gè)觀點(diǎn)，政府采購(gòu)要體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向。

這10年來(lái)，您一直站得很高，把政府采購(gòu)的作用拔得很高，對(duì)此我很是敬佩。但是為什么回到現(xiàn)實(shí)中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)常常一下子掉在了地上，變得特瑣碎。為什么會(huì)有這種落差？

于安：這跟我們的制度設(shè)計(jì)有關(guān)系?！墩少?gòu)法》是把貫徹公共政策作為一個(gè)從屬性的制度來(lái)設(shè)計(jì)的，也就是說(shuō)沒(méi)有單獨(dú)地去設(shè)計(jì)一個(gè)貫徹公共政策的機(jī)制。如果要在政府采購(gòu)中貫徹公共政策，就要給它制度空間，但是我們后來(lái)設(shè)計(jì)的東西都是按照提高采購(gòu)資金的使用效率進(jìn)行的，按照效率目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)的采購(gòu)方式、定標(biāo)方式和采購(gòu)程序。

從某種程度上講，效率取向的《政府采購(gòu)法》已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)執(zhí)行新發(fā)展觀的制度性障礙。如果是要貫徹公共政策，就需要從供應(yīng)商的資格開(kāi)始，有一系列的要求，對(duì)整個(gè)體制作出調(diào)整。雖然在實(shí)踐層面，主管部門(mén)在運(yùn)用行政政策自主權(quán)不斷地修正法與主流不相符的地方，但這些畢竟只是行政措施。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：只是小補(bǔ)丁。

于安：對(duì)，打的小補(bǔ)丁。打個(gè)比方，原來(lái)船是泰坦尼克號(hào)，它的設(shè)計(jì)是有問(wèn)題的，幾個(gè)底艙是隔開(kāi)的，撞壞一個(gè)的話，水就進(jìn)來(lái)了，船就開(kāi)始傾斜。而現(xiàn)在的郵輪變了，底艙是打通的，即使撞壞，也不會(huì)傾斜，而且底艙和上艙是隔開(kāi)的，水不會(huì)漫上來(lái)。《政府采購(gòu)法》就像原來(lái)的泰坦尼克號(hào)，而現(xiàn)在我們需要一艘現(xiàn)代化、信息化的新船，在這個(gè)新船上甚至可以停直升飛機(jī)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：不能依賴打補(bǔ)丁。再打補(bǔ)丁價(jià)值也已經(jīng)不大了。

于安：是的。整個(gè)船的安全性、先進(jìn)性需要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。

現(xiàn)在需要一艘新船，因?yàn)橛泻芏嗳硕枷胍诉@艘船，很多方面都需要這個(gè)平臺(tái)，比如說(shuō)節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、支持自主創(chuàng)新等。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：非常感謝于老師接受我們的專(zhuān)訪！

（本版文字/趙家旺 賈璐）

于安老師的辦公室

萬(wàn)如意

清華大學(xué)公共管理學(xué)院，坐落在法學(xué)院和經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院中間。這樣的布局無(wú)獨(dú)有偶地與鄧小平總設(shè)計(jì)師對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放要求的“一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一手抓民主法制”相呼應(yīng)。公管學(xué)院里的辦公室大大小小，錯(cuò)落有致。而409辦公室的主人就是我的博士生導(dǎo)師、行政法專(zhuān)家——于安教授。

導(dǎo)師的辦公室是一間名副其實(shí)的書(shū)房。能利用的平面都已經(jīng)有了書(shū)，于是沙發(fā)上、地上、門(mén)背后也陸續(xù)地摞起了新的書(shū)堆。每次有客人來(lái)，他總是要先規(guī)整一下其中幾個(gè)小書(shū)堆，好騰挪出地方讓客人坐。不用說(shuō)這一屋子的書(shū)讓人不由敬畏，就是每次敲門(mén)而入前聽(tīng)到他因?qū)Ｗ⒍唤?jīng)意的一聲輕輕的“請(qǐng)進(jìn)”，都會(huì)讓任何一位造訪者為自己的打擾而心生抱歉。但是進(jìn)去之后，就一定會(huì)看到他熱情的笑容，緊接著的一定是一句熱情而不失風(fēng)趣的問(wèn)候：“啊，萬(wàn)如意同志好啊，來(lái)來(lái)來(lái)，坐。”如此一來(lái)，之前因歉意而生的緊張感頓時(shí)被輕松感取代。而離開(kāi)導(dǎo)師辦公室時(shí)，輕輕關(guān)門(mén)的縫隙中，導(dǎo)師的身影已經(jīng)回到了之前的伏案姿勢(shì)。雖然不忍打擾，但我還是很喜歡去導(dǎo)師的辦公室，因?yàn)槊看闻c他聊天都會(huì)有收獲。一個(gè)個(gè)困擾我多時(shí)的問(wèn)題總能在他的談笑風(fēng)聲中迎刃而解。傳道授業(yè)解惑，導(dǎo)師不斷踐行著一名師者的崇高使命。還記得第一次去導(dǎo)師辦公室，被問(wèn)到對(duì)政府采購(gòu)認(rèn)識(shí)的時(shí)候，我欲辨忘言，一時(shí)不知從何說(shuō)起。于是導(dǎo)師就安排我一周之后以演講的形式來(lái)談?wù)J識(shí)。一周之后，他聽(tīng)完我一個(gè)半小時(shí)的匯報(bào)后，從PPT的第1頁(yè)開(kāi)始逐頁(yè)糾正錯(cuò)誤，直到深夜才結(jié)束?，F(xiàn)在，每當(dāng)我有新的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)師都還堅(jiān)持先聽(tīng)我說(shuō)，再幫我解惑。有一次他對(duì)我解釋道：“你看啊，寫(xiě)文章的話，表面上看都能像回事，但是真要是上臺(tái)去講一講，問(wèn)題就會(huì)暴露出來(lái)。但凡有稍微講不清楚的地方，一定就是理解不夠的地方。”我想這也許就是孔子所謂的“不憤不啟，不悱不發(fā)”的教育吧。

當(dāng)時(shí)決心跟隨導(dǎo)師攻讀博士，可以說(shuō)我是慕名而去的。所慕之名有兩方面。首先就是學(xué)術(shù)之盛名，其次則是早已在同學(xué)中遠(yuǎn)播的威名。公管學(xué)院的學(xué)生都知道于老師很?chē)?yán)格。學(xué)生作業(yè)，他都仔細(xì)批閱，有錯(cuò)必糾，從不含糊。再花哨的演講和圖表也抵擋不住他一針見(jiàn)血的提問(wèn)。所以，在面對(duì)于老師參加的考核答辯時(shí)，同學(xué)們無(wú)一敢掉以輕心。但也正是這個(gè)威名，敦促著我在求學(xué)之路上要把“嚴(yán)字當(dāng)頭”的清華學(xué)風(fēng)銘記于心，須臾不離。

當(dāng)然，去導(dǎo)師辦公室有時(shí)還有更有意思的契機(jī)。比如導(dǎo)師偶爾也會(huì)到博士生辦公室來(lái)逗趣地對(duì)我說(shuō)：“萬(wàn)如意同志，有空嗎？有空的話，我們來(lái)殺盤(pán)棋啊。”我剛開(kāi)始下圍棋的時(shí)候下得很慢，總是要盤(pán)算死活。后來(lái)導(dǎo)師逐漸教我：“除了看死活之外，更要看大小，要把眼界打開(kāi)，要心中有全局。局限在人生的某個(gè)階段看，很多事情會(huì)因?yàn)榫驮谘矍岸环糯?。資格考試、出國(guó)進(jìn)修、攻讀博士，乃至以后從事某項(xiàng)工作，都只是人生的一個(gè)階段而已。如果能夠豁達(dá)一些，減少不必要的局部糾纏，放下眼前看似非爭(zhēng)不可的爭(zhēng)奪?？催h(yuǎn)些，看大些，不急功近利，就能踏踏實(shí)實(shí)地發(fā)展。”自從明白了這個(gè)道理，我下棋也逐漸快了。但是當(dāng)眼睛總盯著棋盤(pán)空白處的時(shí)候，卻又出現(xiàn)了急于抽身局部糾纏的情況。導(dǎo)師又開(kāi)始教導(dǎo)我：“發(fā)展必須要有根基，如果東挖一塊，西圈一塊，看似熱鬧，但到后期被掘了根基，就滿盤(pán)盡輸，曾經(jīng)的風(fēng)采就如曇花一現(xiàn)。做學(xué)問(wèn)寫(xiě)文章也是如此，要大處著眼，小處著手，這樣才能穩(wěn)健地發(fā)展。”這盤(pán)棋雖然又輸了，但是這一席話卻讓我醍醐灌頂。一則要看得遠(yuǎn)，二則要站得實(shí)。這不正是孔子所說(shuō)的“君子不器”與清華校歌中的“器識(shí)為先，文藝其從”之間的辯證關(guān)系嘛！像這樣方便善巧的點(diǎn)撥，都在不經(jīng)意間春風(fēng)化雨了。

這個(gè)夏天，我就要遠(yuǎn)渡重洋進(jìn)修一年。這一年里，我會(huì)想念導(dǎo)師，也會(huì)懷念導(dǎo)師的這間辦公室。當(dāng)然，更重要的是要記著在這間辦公室里，導(dǎo)師曾經(jīng)對(duì)我的諄諄教導(dǎo)。

【學(xué)術(shù)成果】

于安曾在《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》等期刊和書(shū)籍上發(fā)表論文50多篇，在《人民日?qǐng)?bào)》等中央級(jí)報(bào)紙上發(fā)表文章100多篇，出版的獨(dú)立編著、主編和參與編寫(xiě)的著作30多部。應(yīng)中央有關(guān)部門(mén)邀請(qǐng)，參與《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議條例》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政許可法》、《政府采購(gòu)法》、《緊急狀態(tài)法》、《西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《電信法》等法律法規(guī)的起草研究工作。曾任《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》起草小組顧問(wèn)，《中華人民共和國(guó)電信法》起草小組顧問(wèn)。

1.2001年6月，出版《政府采購(gòu)制度的發(fā)展與立法》一書(shū)，上半部分介紹政府采購(gòu)立法概況和研究重要問(wèn)題的文章，下半部分匯編了我國(guó)現(xiàn)行有效的關(guān)于政府采購(gòu)的法律、法規(guī)及聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)提出的政府采購(gòu)立法示范法。

2.2002年，在《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)•政府采購(gòu)周刊》開(kāi)設(shè)《于安說(shuō)法》欄目，及時(shí)地對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行了全面梳理和深度解讀。

3.2002年2月，提出在國(guó)債資金使用上必須引入政府采購(gòu)制度。

4.2002年7月，在《政府采購(gòu)事關(guān)經(jīng)濟(jì)全局》中提出政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)體制有著全局性的影響，在政府采購(gòu)界引起極大反響。

5.2007年，在《采購(gòu)規(guī)模事關(guān)制度興亡》中提出擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模是關(guān)乎政府采購(gòu)制度興亡的重要問(wèn)題。

6.2007年4月，提出《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》不宜合并，因《招標(biāo)投標(biāo)法》比《政府采購(gòu)法》適用范圍廣。

7.2008年2月，呼吁政府采購(gòu)在執(zhí)行社會(huì)政策上做出新成績(jī)。

8.2009年7月，《政府采購(gòu)要開(kāi)啟一個(gè)新時(shí)代》提出政府采購(gòu)與普通商業(yè)買(mǎi)賣(mài)的規(guī)則是否存在區(qū)別是法律要解決的前提性問(wèn)題。新時(shí)期應(yīng)將政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)科學(xué)發(fā)展及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的功能放在第一位。

9.2011年2月，《政府采購(gòu)市場(chǎng)建設(shè)不能失衡》，認(rèn)為政府采購(gòu)市場(chǎng)存在失衡的問(wèn)題，一方面，對(duì)采購(gòu)人的采購(gòu)決策機(jī)制以及整個(gè)采購(gòu)決策過(guò)程缺乏足夠的約束；另一方面，跟供應(yīng)商打交道過(guò)程中商業(yè)慣例的形成、積累和總結(jié)不夠。

10.2011年4月，《采購(gòu)法實(shí)施條例制定可借鑒<示范法>》, 提出擬議中的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》應(yīng)考慮借鑒新修訂的《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》中的部分內(nèi)容，從而在《政府采購(gòu)法》的基本原則框架下，制定符合我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀所需的延伸性規(guī)定或擴(kuò)大性解釋。

11.2012年2月，出版《政府采購(gòu)方法與實(shí)務(wù)》一書(shū)， 通過(guò)引用大量生動(dòng)、鮮活的案例, 向公務(wù)員呈現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)制度的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及發(fā)展的趨勢(shì)。（賈璐/整理）