什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵節(jié)約的制度

楊志勇

政府采購制度會節(jié)約財政資金，世界各國正是因此才廣泛建立政府采購制度。我國引入政府采購制度的初衷也是如此。應(yīng)該說，政府采購制度的建立的確節(jié)約了大量財政資金，但與此同時，我們偶爾也會遭遇政府采購價高的質(zhì)疑困局。

其實，只要堅持公開、公平、公正原則，政府采購價格不可能會高得離譜?？墒牵诂F(xiàn)實中，政府采購制度的執(zhí)行有時也會發(fā)生扭曲。對供應(yīng)商資格作出超乎尋常的嚴格規(guī)定，對所采購商品和服務(wù)特殊性的強調(diào)，使得供應(yīng)商數(shù)量被局限在一定范圍內(nèi)，于是，供應(yīng)商之間的所謂公平競爭最多只是“刮起茶杯中的風(fēng)暴”。這也就形成了政府采購價格高企的彈性空間。

在這個空間內(nèi)，并不是供應(yīng)商想索取高價就會輕易實現(xiàn)的。很大程度上，采購者如果不配合，那么供應(yīng)商通常也難有作為。在普通商品市場上，政府采購價高于市場價，需要考問的是政府采購制度本身。這很有可能是政府采購所附帶的成本過高所致，需要改革的是政府采購制度本身。

從理論上講，對于特殊商品或者能夠標(biāo)榜為獨特商品的政府采購，采購者和供應(yīng)商之間因為價格空間的存在容易形成合謀。買方愿出高價，賣方何樂而不為？買方出高價的動機有多種，或因賣方會輸送相應(yīng)的利益作為補償；或因買方不在規(guī)定的時間內(nèi)花完錢就會遭受其他懲罰，如資金被回收或第二年預(yù)算規(guī)模被壓縮等懲罰。年關(guān)將至，后一種理由可能更加充分。這也就是在年關(guān)將至?xí)r買貴的理由之一。

亂花錢的原因還有預(yù)算編制的不夠精細和不夠科學(xué)。預(yù)算的粗制濫造，必然讓政府預(yù)算徒有形式，在現(xiàn)實中無法得到貫徹落實。于是，亂花錢成為必然的結(jié)果。近年來，政府預(yù)算改革在加快，加大預(yù)算執(zhí)行力度，已成共識。但是，由于預(yù)算編制的問題，導(dǎo)致大量預(yù)算資金沉淀到年終，于是就形成了年終花錢的壓力。

年末多花錢，是多種因素造成的。不能說年末財政支出進度快就一定屬于亂花錢。財政支出壓力集中在下半年甚至是第4季度乃至12月份，與人大會期也有一定的關(guān)系。全國人民代表大會一半在3月份召開。這也就意味著，中央政府預(yù)算在每年的3月份才可能得以通過。等到資金落實到位，往往又需要一段時間。結(jié)果，支出壓力自然而然地向下半年轉(zhuǎn)移。現(xiàn)實中，地方政府所花的錢中平均有40%以上要靠中央財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，全國人大會期因而影響的不僅僅是中央預(yù)算的執(zhí)行，而且還影響地方政府預(yù)算的執(zhí)行。因此，要從根本上避免年末集中花錢現(xiàn)象，那么或是預(yù)算年度調(diào)整，如改現(xiàn)在的公歷年度為每年4月1日開始到第二年3月31日的跨年預(yù)算年度；或是調(diào)整全國人大的會期，將之移到每年的11月份召開。

年末集中花錢不一定是問題，關(guān)鍵要看錢怎么花，是不是按照政府預(yù)算的要求來花的。只要是按照預(yù)算的規(guī)定來花錢，就無可指責(zé)。

年末集中花錢中的亂花錢，無疑需要相關(guān)制度來加以遏制。但如果亂花錢不是局部現(xiàn)象，我們首先應(yīng)該考問的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵眾人這么做？到底是什么樣的制度迫使人們這么做？到底是什么原因?qū)е驴茖W(xué)化和精細化的政府預(yù)算未能真正地被編制出來？

政府預(yù)算的編制受到財務(wù)制度的約束。一些不合理的財務(wù)制度直接影響預(yù)算編制的科學(xué)性。一些項目的完成最需要的是人們的智力投入，需要的是相應(yīng)的智力補償，但是根據(jù)有關(guān)財務(wù)制度的規(guī)定，能夠用于智力補償?shù)馁Y金微乎其微。但在現(xiàn)實中，這樣的項目還得去完成，結(jié)果人們只好采取“變通”的辦法，用看起來類似亂花錢的其他辦法來補償人們的智力投入。曾有報道說，40%的科研項目支出用在了和科研無關(guān)的支出上?；蛟S表面如此，但更可能的結(jié)果是支出還是用于科研，只不過轉(zhuǎn)換了支出方式。要不，我們可以試試，讓科研項目經(jīng)費縮水60%，再來看該做的科研項目到底完成了多少。

什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵人們節(jié)約資金的制度？加強績效預(yù)算管理才是正道。政府部門活動的效率，不能只看花錢的多少，而應(yīng)更多地將投入與產(chǎn)出聯(lián)系起來。為此，需要設(shè)計一套指標(biāo)體系，來評價財政支出的績效。特別是對于項目預(yù)算而言，更是如此。預(yù)算單位如果能夠不超預(yù)算完成項目，那么節(jié)約下來的資金不僅不應(yīng)該收走，而且還應(yīng)該建立其他激勵制度，讓用款人有更大的動力愿意持續(xù)這么做。政府相關(guān)財務(wù)制度應(yīng)致力于提高公共部門的激勵。

“買貴才對”的做法當(dāng)然必須得到糾正。除了進一步完善政府采購制度之外，我們沒有第二條路可以走。“橘越淮而枳”。難道國際通行的政府采購制度也是如此？不可能！如今的政府采購制度仍有較大完善空間，只要尊重公開、公平、公正的原則，科學(xué)設(shè)計政府采購制度，那些希冀通過政府采購來牟取非法利益的想法就不容易得逞，借年末集中花錢渾水摸魚同樣也就不太容易實現(xiàn)。（作者單位：中國社會科學(xué)院財貿(mào)所）

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讓預(yù)算單位“不敢亂花錢”的改革——

績效預(yù)算改革

興起于20世紀90年代的新一輪績效預(yù)算改革，在西方發(fā)達國家取得了較大的成功。它作為政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化政府預(yù)算為社會大眾服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。我國在初步建立市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上，致力于服務(wù)型政府和公共財政體制建設(shè)，將績效預(yù)算改革提上了議事日程。

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，要建立預(yù)算績效評價體系。廣東省作為全國財政支出績效評價的試點，將財政支出績效評價納入廣東改革規(guī)劃，于2003年開始項目績效評價試點工作，2004年率先在省級財政設(shè)立績效評價機構(gòu),2005年在省本級全面推開了部門單位財政支出項目自我評價工作,2006后年又開始在省本級探索開展第三方評價試點工作和建立健全財政支出績效社會評價體系。

近年來，隨著地方財政改革的深入推進，安徽、上海、浙江、四川等地都啟動了財政支出績效評價工作。湖南省也于日前宣布，2012年將開展預(yù)算績效管理試點，試點涉及各省直部門，每個省直部門都要確定一個1000萬元以上的項目作為預(yù)算績效管理試點項目，沒有1000萬元以上項目的單位原則上也要選取一個民生項目或熱點、重點項目進行試點。同時，探索建立績效評價結(jié)果與來年預(yù)算安排有機結(jié)合的機制，以及績效問責(zé)機制、績效評價結(jié)果公開機制，以強化評價結(jié)果應(yīng)用。

在地方績效預(yù)算管理探索中，廣東省佛山市南海區(qū)頗為引人注目。2004年，南海區(qū)大膽改革傳統(tǒng)財政預(yù)算分配制度，全面推行項目績效預(yù)算，開創(chuàng)了財政預(yù)算分配制度改革的先河。在幾年的實踐探索中，南海區(qū)財政局不斷設(shè)計和完善績效預(yù)算流程，制定和深化評審指標(biāo)體系，加強對申報項目的績效評審，從制度層面緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能，有效緩解財政支出壓力。通過強化財政資金使用績效，有效遏制了預(yù)算單位日益膨脹的資金需求。例如，推行績效預(yù)算后，2007年度預(yù)算共申報項目286個，資金合計34億元，專家評審?fù)獍才彭椖?26個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預(yù)算22億元。同時，促進預(yù)算單位建立用財?shù)淖晕壹s束機制，強化了預(yù)算單位用財?shù)目冃Ю砟睿嬲龑崿F(xiàn)從源頭、制度上反腐倡廉。部門單位申請財政資金十分謹慎，不敢亂要錢，更不敢亂花錢，“績效觀念”取代了“要錢觀念”，工作重點由原來的要錢轉(zhuǎn)為用錢。通過財政綜合改革，也有效堵塞了各部門單位財政預(yù)算以外的資金來源渠道，實現(xiàn)在源頭上、以制度的手段防止腐敗。

步入“十二五”后,績效預(yù)算管理步入試點全面鋪開階段。今年7月，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，這是我國關(guān)于預(yù)算績效管理工作的第一個綱領(lǐng)性文件。該《指導(dǎo)意見》指出，預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制?！吨笇?dǎo)意見》要求，各級財政部門和預(yù)算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，勇于探索，先易后難，優(yōu)先選擇重點民生支出和社會公益性較強的項目等進行預(yù)算績效管理試點，積累經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進基本支出績效管理試點、單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。（趙家旺）

【專家觀點】

白景明：在年底前合規(guī)地執(zhí)行完，總比平時胡亂地花完要好。

王雍君：需要在預(yù)算支出周期的各個階段，包括撥款、承諾、核實和付款等加強財務(wù)合規(guī)性控制。

楊志勇：需要考慮的問題是：什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵人們節(jié)約資金的制度？

徐煥東：從政府采購角度來看，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算單位由采購人變?yōu)槭褂萌恕?/span>

黃燕芬：減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術(shù)層面的改進。