在新形勢(shì)下深化制度改革
【《政府采購(gòu)法》頒布9周年特別策劃】
在新形勢(shì)下深化制度改革
——《政府采購(gòu)法》頒布9周年感想
■ 漫畫(huà)李建維
對(duì)于一個(gè)參加過(guò)《政府采購(gòu)法》起草工作的老同志來(lái)說(shuō),看到今天的改革成績(jī),深感欣慰。
王家林
《政府采購(gòu)法》于2002年6月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò),到今年6月29日已經(jīng)頒布9周年了。9年來(lái),我國(guó)的政府采購(gòu)制度政策不斷深化,政府采購(gòu)管理規(guī)模迅速擴(kuò)大,政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用日益顯現(xiàn)。這些成績(jī)的取得,對(duì)于一個(gè)參加過(guò)《政府采購(gòu)法》起草工作的老同志來(lái)說(shuō),深感欣慰。
當(dāng)然,經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn),也發(fā)現(xiàn)這部法律還有一些不夠完善的地方,特別是隨著改革的深入,又出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題,需要對(duì)法律進(jìn)行相應(yīng)的修改。前不久財(cái)政部召開(kāi)了全國(guó)GPA談判應(yīng)對(duì)工作及政府采購(gòu)工作會(huì)議,我結(jié)合這次會(huì)議精神,就《政府采購(gòu)法》頒布9周年談幾點(diǎn)個(gè)人感想。
要正確處理實(shí)施法律和深化改革的關(guān)系
我國(guó)從1996年開(kāi)始進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革試點(diǎn),由于這項(xiàng)制度具有明顯的優(yōu)越性,試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大,很快就在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)。為了推動(dòng)和規(guī)范政府采購(gòu)制度改革,財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。但是,財(cái)政部的規(guī)章法律層次較低,約束力不強(qiáng)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此非常重視,很快就將《政府采購(gòu)法》列入立法計(jì)劃,并立即處理組織實(shí)施,由人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé),財(cái)政部、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)委、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、解放軍總裝備被部等單位有關(guān)人員參加起草,經(jīng)過(guò)到十多個(gè)省市調(diào)查研究,多次出國(guó)考察和把外國(guó)專(zhuān)家請(qǐng)來(lái)同國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者一起進(jìn)行論證,起草組數(shù)易其稿,經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議,于2002年6月29日由九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)。
我參加過(guò)很多財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)的起草工作,如《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《個(gè)人所得稅法》及多部稅收行政法規(guī)的起草工作。比較而言,對(duì)《政府采購(gòu)法》下的功夫最大,借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)最多。但是,現(xiàn)在看來(lái)還是有很多不完善的地方,而且一些規(guī)定也已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂和完善。
任何事物都不可能是十全十美的,法律也是如此。雖然《政府采購(gòu)法》存在上述一些問(wèn)題,但在其沒(méi)有修改完善之前必須認(rèn)真貫徹實(shí)施,并繼續(xù)進(jìn)行政府采購(gòu)制度改革。這就要正確處理法律和改革的辯證關(guān)系。法律是改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),也就是說(shuō)把改革成果用法律的形式固定下來(lái),以進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)改革;改革的進(jìn)一步深化,又可以進(jìn)一步修訂完善法律規(guī)定。任何法律和改革的關(guān)系都是如此,更何況9年前頒布的《政府采購(gòu)法》具有一定前瞻性,為繼續(xù)深化改革預(yù)算留了空間。如第九條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)”。該條列舉了“環(huán)境保護(hù)”幾項(xiàng)政策目標(biāo)之后有了一個(gè)“等”字。這個(gè)“等”字就可以將以后國(guó)家采取的其他政策目標(biāo)包括進(jìn)去。再比如關(guān)于政府采購(gòu)方式的規(guī)定,除明確規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等5種采購(gòu)方式外,還規(guī)定“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。這樣規(guī)定,國(guó)務(wù)院后來(lái)確定的對(duì)節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)等政策都不違反《政府采購(gòu)法》,而且更能突出政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。
要全面看待國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則
前不久召開(kāi)的全國(guó)GPA談判應(yīng)對(duì)工作及政府采購(gòu)工作會(huì)議提出,“十二五”期間要“積極構(gòu)建符合國(guó)際慣例、具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度”,還要積極應(yīng)對(duì)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判。面對(duì)這兩項(xiàng)艱巨任務(wù),結(jié)合我國(guó)的《政府采購(gòu)法》,我認(rèn)為對(duì)“國(guó)際慣例”和“國(guó)際規(guī)則”應(yīng)當(dāng)有全面正確的看法。
所謂政府采購(gòu)的國(guó)際慣例,我想無(wú)非就是世界上多數(shù)國(guó)家實(shí)行政府采購(gòu)制度的經(jīng)驗(yàn)和做法,以及一些國(guó)家和地區(qū)是如何對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的。但是,由于西方資本主義國(guó)家實(shí)行政府采購(gòu)制度的歷史比較長(zhǎng),這方面的國(guó)際慣例多數(shù)來(lái)自西方國(guó)家。要看到,法律制度屬于上層建筑,是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。我們是社會(huì)主義國(guó)家,經(jīng)濟(jì)制度和政治制度與資本主義國(guó)家不同,我國(guó)的政府采購(gòu)制度不能照抄照搬西方資本主義國(guó)家的。我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,在世界上是獨(dú)一無(wú)二的,在應(yīng)對(duì)上世紀(jì)90年代發(fā)生的亞洲金融危機(jī)和前兩年由美國(guó)引起的國(guó)際金融危機(jī)中充分顯示了優(yōu)越性。我相信,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),緊密結(jié)合中國(guó)實(shí)際建立起來(lái)的我國(guó)政府采購(gòu)制度一定會(huì)有很大的優(yōu)越性。 近幾年國(guó)家先后提出的對(duì)節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu),很多地方把一些公益性強(qiáng)、涉及農(nóng)民生產(chǎn)和民眾生活的財(cái)政補(bǔ)貼支出項(xiàng)目,如農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、糧棉優(yōu)良品種供應(yīng)、家電下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、以及中小學(xué)免費(fèi)教材、醫(yī)療器械藥品采購(gòu)、安居工程等納入政府采購(gòu)就很有特色,有的已經(jīng)打破了西方國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)的定義。
至于現(xiàn)行的一些“國(guó)際規(guī)則”,要是由西方資本主義國(guó)家主導(dǎo)制定的,主要反映了這些國(guó)家的利益和意愿,現(xiàn)在世界上發(fā)生的很多事情已經(jīng)充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題,說(shuō)明一些國(guó)際規(guī)則的不公正性。因此,我們對(duì)現(xiàn)行的“國(guó)際規(guī)則”必須有清醒的認(rèn)識(shí),絕對(duì)不能盲從,要團(tuán)結(jié)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行斗爭(zhēng),以建立真正能夠反映各方面利益的國(guó)際規(guī)則。
要看到政府采購(gòu)既是市場(chǎng)行為又是行政行為
我們借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法,利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行政府采購(gòu),不論是國(guó)家機(jī)關(guān),還是事業(yè)單位、團(tuán)體組織,作為采購(gòu)人都要以平等的態(tài)度對(duì)待供應(yīng)商,采購(gòu)人和供應(yīng)商簽訂的采購(gòu)合同也適用《合同法》。這說(shuō)明政府采購(gòu)活動(dòng)是一種商業(yè)行為、市場(chǎng)行為。但是,我們又要看到政府采購(gòu)是一種行政行為,是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)重要工具,政策性很強(qiáng)。過(guò)去,我們起草《政府采購(gòu)法》的時(shí)候?qū)@些問(wèn)題還認(rèn)識(shí)不足,隨著實(shí)踐的發(fā)展、改革的深入,認(rèn)識(shí)會(huì)越來(lái)越清楚。看到政府采購(gòu)的兩重性,對(duì)我們繼續(xù)深化政府采購(gòu)制度改革,應(yīng)對(duì)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》會(huì)有很大幫助。(作者系財(cái)政部條法司原司長(zhǎng)、《政府采購(gòu)法》起草工作組副組長(zhǎng))
通過(guò)加強(qiáng)立法完善制度
——寫(xiě)在《政府采購(gòu)法》頒布9周年之際
顧天舒
《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施至今,以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)的政府采購(gòu)法律制度體系已經(jīng)初步建立,當(dāng)然,也存在一些發(fā)展中的問(wèn)題。從根本上看,執(zhí)行中的問(wèn)題許多都與政府采購(gòu)法律制度不健全、不完善密切相關(guān)。因此,今后一段時(shí)期內(nèi),全面、深入推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)工作,必須以制度建設(shè)為龍頭,通過(guò)加強(qiáng)立法完善制度,通過(guò)實(shí)施制度促進(jìn)管理,通過(guò)加強(qiáng)管理規(guī)范行為,通過(guò)規(guī)范行為提高效益。具體建議如下:
盡快出臺(tái)實(shí)施條例
一方面,應(yīng)通過(guò)制定《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》,對(duì)《政府采購(gòu)法》中比較原則的制度規(guī)定進(jìn)一步予以明確和細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。主要包括:一是明確“財(cái)政性資金”、“使用財(cái)政性資金”的具體含義,拓展政府采購(gòu)的適用范圍。二是明確政府采購(gòu)工程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的范圍,做好政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)的銜接。三是細(xì)化有關(guān)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)定,提高可操作性和政策效果。四是健全供應(yīng)商資格審查的制度辦法,明確供應(yīng)商資格審查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。五是對(duì)《政府采購(gòu)法》有關(guān)政府采購(gòu)方式適用條件的規(guī)定進(jìn)一步予以具體化。六是對(duì)《政府采購(gòu)法》有關(guān)采購(gòu)程序的規(guī)定進(jìn)一步予以細(xì)化。七是對(duì)《政府采購(gòu)法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定予以細(xì)化,明確罰款的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等。
另一方面,應(yīng)在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中,將實(shí)踐證明已經(jīng)成熟的新制度、新做法確定下來(lái)。主要包括:
一是對(duì)縣級(jí)集中采購(gòu)的組織方式進(jìn)行制度規(guī)范。鑒于各地縣級(jí)集中采購(gòu)規(guī)模等實(shí)際情況存在較大差異,可規(guī)定不同的模式。對(duì)集中采購(gòu)規(guī)模較大的縣級(jí)政府,規(guī)定其可以設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理集中采購(gòu)業(yè)務(wù);對(duì)集中采購(gòu)規(guī)模較小的,規(guī)定其集中采購(gòu)業(yè)務(wù)可委托上級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或具有政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購(gòu),或通過(guò)推行協(xié)議供貨、電子采購(gòu)、市縣聯(lián)合、縣縣聯(lián)合、區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)等辦法實(shí)施采購(gòu),切實(shí)推動(dòng)縣級(jí)政府采購(gòu)工作開(kāi)展,擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模效益。
二是對(duì)部門(mén)集中采購(gòu)進(jìn)行制度規(guī)范。明確可以實(shí)行部門(mén)集中采購(gòu)的政府級(jí)別及部門(mén)條件,部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件,實(shí)施部門(mén)集中采購(gòu)的相關(guān)要求等,規(guī)范部門(mén)集中采購(gòu)行為,充分發(fā)揮部門(mén)集中采購(gòu)的技術(shù)和效率優(yōu)勢(shì)。
三是對(duì)采購(gòu)方式及采購(gòu)程序制度進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定,增強(qiáng)可操作性。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒國(guó)際做法的基礎(chǔ)上,明確協(xié)議供貨等已較為成熟的采購(gòu)方式的適用條件和具體程序,對(duì)推行電子化采購(gòu)等規(guī)定基本要求和指導(dǎo)性意見(jiàn),規(guī)范和促進(jìn)先進(jìn)采購(gòu)方式的使用,充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理手段,提高采購(gòu)效率,降低采購(gòu)成本。
四是根據(jù)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的不同情況和不同要求,明確規(guī)定各類(lèi)政府采購(gòu)合同必須具備的基本條款,制訂采購(gòu)合同格式范本,規(guī)范政府采購(gòu)合同簽訂和履行行為。
五是進(jìn)一步補(bǔ)充評(píng)審專(zhuān)家等采購(gòu)當(dāng)事人的政府采購(gòu)違法行為情形及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
加快規(guī)章及規(guī)范性文件立法步伐
加快政府采購(gòu)配套法規(guī)制度建設(shè)步伐,積極進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新,認(rèn)真總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn),不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量,努力構(gòu)建起以《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例為核心,由政府采購(gòu)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的,多層次、相互銜接協(xié)調(diào)的政府采購(gòu)法律制度體系。
強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理
要按照財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求,加強(qiáng)政府采購(gòu)計(jì)劃和資金預(yù)算管理,從源頭上規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)。要增強(qiáng)采購(gòu)人政府采購(gòu)計(jì)劃意識(shí),提高采購(gòu)資金預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性,做到采購(gòu)資金預(yù)算與部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間同步、編制方法科學(xué)、內(nèi)容細(xì)化,形成列明預(yù)算科目、項(xiàng)目品目名稱(chēng)、采購(gòu)資金數(shù)額及構(gòu)成、采購(gòu)數(shù)量、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)方式和預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間等內(nèi)容的采購(gòu)資金預(yù)算,全面反映部門(mén)和單位的年度政府采購(gòu)活動(dòng),嚴(yán)格控制采購(gòu)資金預(yù)算調(diào)整,強(qiáng)化采購(gòu)資金預(yù)算約束。
適時(shí)修改完善《政府采購(gòu)法》
根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)改革發(fā)展及加入GPA的需要,在認(rèn)真總結(jié)政府采購(gòu)法律制度貫徹實(shí)施績(jī)效及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,適時(shí)對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂完善。(作者單位:財(cái)政部條法司)
【微博•9年】
許建生:士不可以不弘毅,任重而道遠(yuǎn)。(全國(guó)人大)
崔桂秋:9年了,該升級(jí)了。(廣東)
賈川:9年之前,從無(wú)到有;9年之中,從有到強(qiáng);9年之后,定會(huì)輝煌。(教育部)
高志剛:《政府采購(gòu)法》頒布9年之際,我們?cè)诳刂苾r(jià)格虛高方面還沒(méi)有過(guò)關(guān),值得深思。(國(guó)采)
語(yǔ)勇:《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》有了嗎?(撫州)
宋軍:政府采購(gòu)改變了我的人生追求。(湖北)
漫卷詩(shī)書(shū):制度設(shè)計(jì)先天不足、權(quán)責(zé)設(shè)置嚴(yán)重失衡、制度執(zhí)行“百花齊放”、改革之路越走越偏。問(wèn)題關(guān)鍵:一是對(duì)政府采購(gòu)的重要性認(rèn)識(shí)不足,政府采購(gòu)在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)中缺乏應(yīng)有地位。二是改革觸動(dòng)了政府部門(mén)自身的利益。(上海)
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我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域第一份“中”字頭的專(zhuān)業(yè)報(bào)紙——《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》已于2010年5月7日正式創(chuàng)刊!
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》由中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)社主辦,作為財(cái)政部指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體,服務(wù)政府采購(gòu)改革,支持政府采購(gòu)事業(yè),推動(dòng)政府采購(gòu)發(fā)展是國(guó)家和時(shí)代賦予《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》的重大使命。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》的前身是伴隨我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)一路同行12年的《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)?政府采購(gòu)周刊》。《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》以專(zhuān)業(yè)的水準(zhǔn)、豐富的資訊、及時(shí)的報(bào)道、權(quán)威的影響,與您一起把握和感受中國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展事業(yè)的脈搏與動(dòng)向。
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