對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)“多法”并存格局的思考（上）

對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)“多法”并存格局的思考（上）

■ 徐煥東

從廣義的“大采購(gòu)”視角下不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度體系下存在著一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生主要基于我國(guó)特殊的部門(mén)行政管理體制在規(guī)范政府采購(gòu)行為時(shí)的歷史沿革，導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)法律制度形成了一種特殊的結(jié)構(gòu)，即眾所周知的“多法”并存、部門(mén)特色且規(guī)章眾多的格局，這種格局下又進(jìn)而形成了多種多樣的監(jiān)管體制與方式。

本文將圍繞政府采購(gòu)“多法”并存格局導(dǎo)致的一系列問(wèn)題進(jìn)行討論。當(dāng)然，這種討論的角度比較尬尷，同時(shí)，由于理論意義和原本意義的政府采購(gòu)與法定政府采購(gòu)范圍大不相同，在研究存在問(wèn)題時(shí)的角度也必然不同。因此，筆者將分別從相對(duì)而言廣義意義與現(xiàn)行實(shí)際中相對(duì)狹義意義的政府采購(gòu)的不同角度進(jìn)行探討。

◆ “多法”并存引發(fā)監(jiān)督管理體系分散割裂

政府采購(gòu)作為一種政府進(jìn)人市場(chǎng)的特定主體行為，無(wú)論工程還是貨物與服務(wù)均統(tǒng)一屬于公共采購(gòu)性質(zhì)，理應(yīng)設(shè)計(jì)一套完整且系統(tǒng)的法律體系，并在法律制度下形成完整的監(jiān)管體系與方式。在世界上大多數(shù)國(guó)家，政府采購(gòu)都是一套法律體系，只有美國(guó)擁有兩套法律體系框架，一是政府民用采購(gòu)法，二是政府軍用采購(gòu)法（亦說(shuō)加航空航天采購(gòu)法等三套）。但美國(guó)兩套法律制度分別用于規(guī)范軍、民兩種不同范圍與對(duì)象且界線明確。

我國(guó)政府采購(gòu)“眾法”并存主要表現(xiàn)于2002年頒布的政府采購(gòu)法，其雖表明是規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及團(tuán)體等使用財(cái)政性資金采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)的行為，卻將政府工程采購(gòu)剝離出來(lái)適用一部規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)方式的法律，從而形成了政府工程招標(biāo)采購(gòu)與貨物服務(wù)采購(gòu)分別適用兩部不同的法律，形成至少“兩法”并存的局面；而在政府采購(gòu)合同方面，政府采購(gòu)法第四十三條規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法；若未來(lái)國(guó)家軍事采購(gòu)條例出臺(tái)又將使我國(guó)政府采購(gòu)涉及更多的法律法規(guī)。

由此，我國(guó)政府采購(gòu)行為實(shí)際上由三部分法律約束和規(guī)范，形成“一分為三”或“合三為一”的法律框架格局，這種法律體系決定了政采監(jiān)督管理主體多元、方式多樣、相互分離且權(quán)責(zé)不清的基本格局。使政府采購(gòu)工程采購(gòu)與貨物采購(gòu)適用于完全不同的監(jiān)管體系與方式。

如前所述，政府采購(gòu)法的監(jiān)督管理主體是各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)且實(shí)行的是集中統(tǒng)一管理，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定的有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法，顯然實(shí)行的是行政主管部門(mén)各自分散監(jiān)督管理的模式?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中明確國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查；國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門(mén)按職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門(mén)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)工作；縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)按照規(guī)定的職責(zé)分工，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督并依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的,財(cái)政部門(mén)依法對(duì)其實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

由此可知，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督由眾多政府部門(mén)實(shí)施，地方政府可任意選擇自己的監(jiān)管方式，實(shí)際上承認(rèn)政府工程招標(biāo)投標(biāo)沒(méi)有相對(duì)固定的監(jiān)管主體、穩(wěn)定的監(jiān)管體制和方式,更沒(méi)有明確監(jiān)督管理的具體責(zé)任,由此形成典型的分散、松散、隨意性很強(qiáng)的監(jiān)督管理體系。如今隨著各地公共資源交易方式的興起以及各種各樣的公共資源交易監(jiān)督管理的“新規(guī)”，與之相對(duì)應(yīng)的政府工程采購(gòu)監(jiān)督管理花樣百出，形成世界罕見(jiàn)的主體多元、不統(tǒng)一、不完整、不集中、責(zé)任不清、評(píng)價(jià)不明的特殊狀態(tài)。

◆ 法律拼湊導(dǎo)致監(jiān)管界線模糊甚至沖突

同樣屬于政府采購(gòu)行為且有名正言順的政府采購(gòu)法，卻要由幾種法共同規(guī)范，幾種法律形成的監(jiān)督管理主體、程度與方式又不相同，必然會(huì)將問(wèn)題復(fù)雜化。更重要的是，“多法”并存在法律適用方面又出現(xiàn)界定模糊甚至相互矛盾等問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中必然出現(xiàn)監(jiān)督管理無(wú)所適從、監(jiān)督管理依據(jù)混亂的現(xiàn)象，直接影響政府采購(gòu)行為規(guī)范和科學(xué)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

下面可簡(jiǎn)單從幾方面看看“兩法”間的“糊涂賬”。首先，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條明確“中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事招標(biāo)投標(biāo)的適用本法”。值得說(shuō)明的是，這里并沒(méi)有指明主體，應(yīng)該理解為不論是私人還是公共，只要使用招標(biāo)投標(biāo)方式就應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。由此可知，這里說(shuō)的招標(biāo)投標(biāo)只是一種采購(gòu)方式，而不是規(guī)范某種特定主體的特定行為。因此，如果政府采購(gòu)法中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，招標(biāo)投標(biāo)法也沒(méi)有廢除，那么政府采購(gòu)中只要使用招標(biāo)采購(gòu)方式都應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。但問(wèn)題在于，應(yīng)該只是使用《招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定的程序和招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等程序和方式，其他內(nèi)容如監(jiān)督管理、采購(gòu)預(yù)算、政策功能等自然還應(yīng)受政府采購(gòu)法本法約束。但奇怪的是政府采購(gòu)法在這里卻做了不可思議的規(guī)定，即第四條“政府工程采購(gòu)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”。

這里留下了至少三個(gè)模糊問(wèn)題：一是如果《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條有效且政府采購(gòu)法沒(méi)有特殊說(shuō)明，這一條并沒(méi)有意義，只要招標(biāo)就適用。二是政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，是完全適用還是部分適用？這才是關(guān)鍵內(nèi)容。如政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督管理也適用《招標(biāo)投標(biāo)法》嗎？如果只是招標(biāo)投標(biāo)程序和過(guò)程適用，其他包括監(jiān)督管理、政策功能等內(nèi)容均適用政府采購(gòu)法,這樣并沒(méi)有問(wèn)題。但如果全部適用,包括監(jiān)督管理、違規(guī)處罰等，都適用《招標(biāo)投標(biāo)法》而不是政府采購(gòu)法，這樣顯然存在問(wèn)題，即既然有專(zhuān)門(mén)規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律，為什么政府工程采購(gòu)的監(jiān)督管理等內(nèi)容卻不適用政府采購(gòu)法呢？是出于什么目的和原因呢？對(duì)此很難有令人信服的理由。三是如果《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條還有效，那么政府貨物與服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，其程序和方式是不是也應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》呢？如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)說(shuō)明不適用，實(shí)際上就是適用。但是事實(shí)上,在現(xiàn)實(shí)中政府貨物服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)卻是按財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》實(shí)施的，如此是否與《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條沖突呢？

與此相近的另一個(gè)問(wèn)題是，政府工程采購(gòu)招標(biāo)究竟是否應(yīng)該適用政府采購(gòu)法的監(jiān)督管理范圍。首先，政府工程采購(gòu)從理論上和法理上，毫無(wú)疑問(wèn)是政府采購(gòu)范疇，政府采購(gòu)法第二條也規(guī)定，本法所稱(chēng)政府采購(gòu)包含貨物、服務(wù)和工程，說(shuō)明包含工程內(nèi)容。而第四條規(guī)定政府工程招標(biāo)采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，也并沒(méi)有說(shuō)明其不是政府采購(gòu)的內(nèi)容，其他方面不受政府采購(gòu)法約束。而政府采購(gòu)法第十三條規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，這里也沒(méi)有說(shuō)明政府工程采購(gòu)例外。因此，政府工程采購(gòu)到底是不是政府采購(gòu)，財(cái)政部門(mén)究竟是否構(gòu)成政府工程采購(gòu)監(jiān)督管理主體，在法律上是模糊不明確的，只是讓人們憑感覺(jué)去理解。還有，政府工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，那政府采購(gòu)法第九條、第十條關(guān)于保護(hù)國(guó)貨、實(shí)現(xiàn)政策功能的內(nèi)容，是否對(duì)政府工程采購(gòu)具有同樣的約束力，法律同樣沒(méi)有任何說(shuō)明，同樣留下一個(gè)讓人猜測(cè)和臆斷的空間。

此外，在“兩法”“多法”中還存在一個(gè)重要的問(wèn)題被人們忽視。即在現(xiàn)實(shí)中,某項(xiàng)公共采購(gòu)究競(jìng)適用哪個(gè)法，由誰(shuí)管理和處理相關(guān)問(wèn)題，究竟誰(shuí)來(lái)判斷和確認(rèn)？誰(shuí)的判斷具有法律效力？同樣是個(gè)缺乏依據(jù)和嚴(yán)肅性的問(wèn)題。目前許多地方在搞公共資源交易中心和管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，究竟適用什么法、誰(shuí)管理似乎已經(jīng)成了可以任意調(diào)整的內(nèi)容。2014年某省發(fā)改委曾下文規(guī)定，各監(jiān)督管理職能部門(mén)，對(duì)于政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、土地買(mǎi)賣(mài)的全部門(mén)監(jiān)督管理權(quán)，統(tǒng)一歸公共資源交易管理局，有人指出這個(gè)文件違背法律精神，但該省目前的確按照該文執(zhí)行。

法律模糊不清，現(xiàn)實(shí)中就一定會(huì)出現(xiàn)或者操作無(wú)據(jù)，或者尋找規(guī)避法律約束的空間，此種案例現(xiàn)實(shí)中不勝枚舉，成為長(zhǎng)期困擾采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和監(jiān)督管理部門(mén)以及關(guān)心政府采購(gòu)的社會(huì)公眾的“大問(wèn)題”。如前所述的典型的被稱(chēng)為“政府采購(gòu)第一案”的北京現(xiàn)代沃爾公司訴有關(guān)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不作為案，就是圍繞應(yīng)該是行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是財(cái)政部還是發(fā)改委管理產(chǎn)生的激烈爭(zhēng)執(zhí)，一個(gè)看似簡(jiǎn)單的案件，卻長(zhǎng)達(dá)十年才能定論，可見(jiàn)法律概念模糊的“厲害”。

為解決這類(lèi)問(wèn)題，在“兩法”出臺(tái)十幾年之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。這些條例不得不為法律方面的模糊和沖突進(jìn)行再說(shuō)明。在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中規(guī)定了政府工程的內(nèi)涵，明確說(shuō)明政府工程招標(biāo)采購(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)限遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》，再次明確由行政主管部門(mén)自身監(jiān)督管理,財(cái)政部門(mén)只對(duì)政府工程采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。而《條例》則明確規(guī)定政府貨物與服務(wù)采購(gòu)由政府采購(gòu)法律規(guī)范，政府工程采購(gòu)不招標(biāo)的部分適用政府采購(gòu)法管理和約束，政府采購(gòu)法中的政策功能要求對(duì)于工程采購(gòu)?fù)瑯佑行?，從而在原法模糊地帶進(jìn)行了說(shuō)明和規(guī)定。但無(wú)論如何，原法是模糊的，《條例》作為行政法規(guī)并不能完全彌補(bǔ)這種缺陷。

在監(jiān)督管理權(quán)限涉及法律界限不清方面還有一個(gè)不容易引起人們注意的是政府采購(gòu)合同問(wèn)題。政府采購(gòu)進(jìn)入合同法程序之后,是否已經(jīng)完全進(jìn)入了另一個(gè)法律層面，財(cái)政部門(mén)、各行政主管部門(mén)、發(fā)改委等還有多少監(jiān)督管理權(quán)，可以憑行政權(quán)力改變、終止、撤銷(xiāo)合同嗎？如果能如此是否有背合同法？如果不能，管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)合同簽訂前存在問(wèn)題，決定撤銷(xiāo)、終止合同的權(quán)力實(shí)際上不存在，說(shuō)明其法律之間聯(lián)接是模糊和不明確的。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、著名政府采購(gòu)理論專(zhuān)家）

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