聚焦公共資源交易平臺建設·專家意見

聚焦公共資源交易平臺建設·專家意見

受訪嘉賓名單

南京審計學院經(jīng)濟學院院長  裴育

國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長  趙勇

國際關(guān)系學院國際經(jīng)濟系副主任  羌建新

蘇州大學王健法學院副教授  朱中一

國家信息中心助理研究員、博士后  呂漢陽

全國人大機關(guān)采購中心主任  程慶柏

上海市政府采購中心主任  孫昭倫

某市政府采購中心主任  G先生

山東省濟南市政府采購中心主任  李深河

陜西省商洛市政府采購中心副主任  李平

某省財政廳政府采購監(jiān)督管理辦公室主任  Z先生

浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處  張旭東

廣東省深圳市財政委政府采購辦公室  汪泳

廣東高木律師事務所律師  楊志堅

本報記者 賈璐 邢曉丹

日前，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了公共資源交易平臺的指導思想、基本原則、總體目標以及重點任務。圍繞該方案，“該建有形市場還是無形市場”“是否該強制進場交易”“專家?guī)焓欠裼斜匾獏^(qū)域統(tǒng)一”“是否保持集采機構(gòu)獨立性”等問題引起業(yè)內(nèi)的較大關(guān)注，《中國政府采購報》特邀理論專家及業(yè)內(nèi)人士一同進行探討。

是建有形平臺還是無形平臺

《中國政府采購報》：《征求意見稿》在“明確平臺性質(zhì)功能”中提出：統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺是由政府推動建立，堅持公共服務職能定位，整合工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，由制度規(guī)則、電子化信息系統(tǒng)、運行機制，以及必要場所構(gòu)成的綜合服務系統(tǒng)，為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督部門提供公共資源交易保障、信息服務和監(jiān)督支撐的服務平臺。同時，提出統(tǒng)一全國公共資源交易項目基本目錄。但從歐盟等西方發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，統(tǒng)一市場的形成均是通過建設電子化無形交易平臺來推動，而并非建立大一統(tǒng)的交易場所，強制進場交易。各位嘉賓認為，是該建有形市場，還是該建無形市場？

裴育：《征求意見稿》在談到建立原則時提出“堅持政府主導、市場驅(qū)動”，這無疑是正確的，與黨的十八屆三中全會精神相符合（發(fā)揮市場在資本配置中的決定性作用），但方案全文字里行間透著“政府”的影子，如果這樣的話，全國統(tǒng)一的公共資源交易平臺建好之時可能就是限制市場自由之時。

Z先生：當前，解決公共資源交易中的問題，核心是根據(jù)交易對象的特點，明確細化各行業(yè)交易規(guī)則，簡化程序并推進信息公開，而非強調(diào)入場交易并施以新的政府管控，平臺應服從服務于這一目標，建設成開放的、公開的、有現(xiàn)代政府公共服務理念的平臺。

目前各地公共資源交易市場建設中出現(xiàn)了大量問題，特別是按行政區(qū)域劃分市場與中央建設全國統(tǒng)一開放的市場要求相悖，急需對現(xiàn)行交易市場中的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護、違規(guī)干預市場主體活動、增編建機構(gòu)建大樓擴領導職數(shù)、肢解各行政監(jiān)督部門法定職能、亂收費增加企業(yè)負擔等違法違規(guī)問題進行清理整頓，因此方案的重點應是對各地公共資源交易市場建設中的違法違規(guī)問題進行清理規(guī)范，而最根本的措施就是撤銷強制進場交易目錄這一市場的圍欄。

趙勇：關(guān)于公共資源的交易場所，我國經(jīng)歷了“物理整合”（即有形建筑市場的“位移”）和“化學整合”（即工程建設、政府采購、土地及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中的交易環(huán)節(jié)的“萃取”）階段，交易場所特定的形態(tài)是經(jīng)濟社會一定發(fā)展階段以及政府監(jiān)管思路的體現(xiàn)。無形交易平臺是未來的發(fā)展方向，屆時可完成交易平臺的“生態(tài)整合”。

羌建新：首先要強調(diào)的是，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的實質(zhì)是建立統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的公共資源交易的“市場”，而非建立某一類特定的統(tǒng)一的公共資源交易的“市場主體”（交易中介機構(gòu)）。其次，從全國的層次來看，這個交易平臺應是一個連結(jié)全國范圍內(nèi)各個交易中介機構(gòu)的各種公共資源交易都能在上面開展的無形的電子化交易系統(tǒng)。當然，從交易中介機構(gòu)的角度來說，肯定需要有形的交易場所與上述的全國互聯(lián)的無形電子化交易系統(tǒng)連接。因此，從整體上看，統(tǒng)一規(guī)范的公共資源平臺實質(zhì)上是將各個分散的有形交易場所通過互聯(lián)網(wǎng)連結(jié)在一起的電子交易網(wǎng)絡系統(tǒng)。

呂漢陽：《征求意見稿》明確“有關(guān)部門要按照法定職責分工加強監(jiān)管”，確實，無論何種改革，都必須在法律框架下進行，改革本身不應違法。同時，《征求意見稿》還透露出分權(quán)監(jiān)管的信號。

此外，《征求意見稿》提出的“整合信息、專家和場所等資源”，體現(xiàn)出物理整合的思路，然而，公共資源交易市場建設，真正的要義是“軟件”的整合，即流程優(yōu)化和提高服務、效率，并最終實現(xiàn)遏制腐敗的目的。不過，由于《政府采購法》《招標投標法》《土地管理法》等法律的存在和約束，各類交易行為均需依法執(zhí)行，而要進行調(diào)整，需要立法層面的探索。因此，立法先行是公共資源交易市場建設最重要的根基。否則，在依法行政的背景下，公共資源交易改革難以出現(xiàn)本質(zhì)的變化。

汪泳：我理解的“必要的場所”有幾層含義：一是并非全部進場所，將來更是完全不存在場所的。場所是提供必要功能，但如果能夠被替代則意味著不是必要的。隨著電子化技術(shù)的發(fā)展，以及未來交易規(guī)則的改進，對場所的要求是逐步弱化直至取消的。例如，目前美國和我國國內(nèi)的證券交易幾乎不存在場所交易，完全是電子化交易。二是這個場所不一定是集中的。各集中采購機構(gòu)和各代理機構(gòu)的場所一樣是場所。在已有場所的情況下，再重建集中場所是違反反對浪費、厲行節(jié)約的有關(guān)要求的。

楊志堅：對于交易平臺的定位，目前沒有法律明確規(guī)定，現(xiàn)實中各地成立的公共資源交易中心也沒有統(tǒng)一的定論。但交易平臺設立的出發(fā)點肯定是建立規(guī)范公平的公共資源交易市場，平臺僅是該市場的表現(xiàn)形式，電子化交易平臺應該是目前最可具有實操性的第一步，在此基礎上，才有可能在交易規(guī)則、交易程序上作進一步的完善。

專家資源是否有必要“大一統(tǒng)”

《中國政府采購報》：《征求意見稿》提到的重點任務中有一項是“整合專家和場所資源”，并提出各省級人民政府應當按照全國統(tǒng)一的評標專家專業(yè)分類標準，整合本省專家資源，組建本地區(qū)綜合評標專家?guī)臁Ｊ?、市兩級公共資源交易平臺應使用省級綜合評標專家?guī)欤⑼ㄟ^與國家綜合評標專家?guī)炻?lián)通，實現(xiàn)全國評標專家資源共享。那么，專家資源是否有必要搞“大集中”，在實踐中又能行得通嗎？

Z先生：試問，如果專家資源要實行區(qū)域統(tǒng)一，那么其管理機構(gòu)設在哪個部門？怎樣解決專家日常管理和動態(tài)更新問題？

羌建新：各類公共資源交易的交易特性是不同的，因此公共資源交易專家整合應是分類的縱向整合，即在全國范圍內(nèi)將同一類公共資源交易專家?guī)煺系揭黄?；同理，政府采購類專家資源整合也應根據(jù)采購分類標準，分別對專家資源進行縱向整合。

趙勇：無論從地域還是專業(yè)上看，專家?guī)於即嬖谝粋€最適宜的集中度。集中度要符合采購評審的實際需要。目前顯然是太分散了，但也不能說是越集中越好。專家?guī)煲彩怯媱澖?jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的過渡措施。在采購實踐中的評審標的千差萬別，而專家?guī)熘械膶I(yè)分類終究是有限的，二者存在不對等。

朱中一：我認為《征求意見稿》的核心是第二部分“基本原則”中提到的“整合信息、專家和場所等資源”。所謂的統(tǒng)一，就是這三個要素的統(tǒng)一。至于法律依據(jù)、程序、監(jiān)管機關(guān)等沒有實質(zhì)性的變動。上訴三要素整合是否可行，效果如何，需要通過實踐來檢驗。我個人認為，專家資源比較難于統(tǒng)一。

是否應保持集采機構(gòu)獨立性

《中國政府采購報》：《政府采購法》明確了集中采購機構(gòu)作為非營利事業(yè)法人的獨立地位。但《征求意見稿》在工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺的整合方案中，并未對集采機構(gòu)的這種法定特性進行回應。各位嘉賓如何看待這一問題？

程慶柏：作為中央機關(guān)的集中采購機構(gòu)，全國人大機關(guān)采購中心現(xiàn)在還沒有面對建立公共資源交易平臺這個問題。不過從一個同樣也是集中采購機構(gòu)的角度上去看，我認為，集中采購機構(gòu)應該是獨立的，它的獨立性是受法律保護的。

公共資源交易平臺只是一個“平臺”，可以作為市場中交易的場所，但場所是不能取代一個法定機構(gòu)的獨立性的。

公共資源交易平臺更側(cè)重于流程和操作，如果集中采購機構(gòu)被劃進公共資源交易平臺從而失去了獨立性，那么將會失去集中采購機構(gòu)原有的政策性功能。

我們應該如何定位集中采購機構(gòu)？它不是社會中介代理機構(gòu)，它是政府采購相關(guān)法律法規(guī)忠實的執(zhí)行者和捍衛(wèi)者，集中采購機構(gòu)應該有職權(quán)一體的權(quán)利。

孫昭倫：公共資源交易平臺的建設，分為整合和建立兩個方面，是一個有破有立的過程，在整合中建立，在建立中整合。整合，是圍繞公共資源交易平臺進行資源的整合，打造公開透明、資源共享的信息化、規(guī)范的平臺。建立，是理順整合各種關(guān)系前提下的再建立，不是簡單的機構(gòu)改革、機構(gòu)撤并。建立公共資源交易平臺是一個過程，不是簡單地建立一個機構(gòu)，而是法制、體制、機制和資源、手段等全方位的整合、優(yōu)化。

政府采購有自己的法律體系、工作職能、程序規(guī)范和自身運作的規(guī)律。政府采購不能被簡單地并入公共資源交易平臺，在整個資源平臺建設中，集中采購機構(gòu)要保證相對的獨立性、財政預算執(zhí)行的配套性、工作的連續(xù)性和隊伍的穩(wěn)定性。

羌建新：《征求意見稿》并未涉及集中采購機構(gòu)的定位問題，因此，其定位當然要按現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行。

G先生：集中采購機構(gòu)在公共資源交易平臺整合過程中，必須保持自己的獨立性。因為整合到公共資源交易平臺中的各項業(yè)務之間有著不同行業(yè)特點，也都有著自己的法規(guī)依據(jù)。

李平：集中采購機構(gòu)與其他部門設立的類似機構(gòu)（如建設部門設立的建設工程招標辦，國土部門設立的土地交易中心、礦產(chǎn)資源交易中心等）在職能、職責上是有區(qū)別的。據(jù)我所知，集中采購機構(gòu)是在政府采購管理部門的監(jiān)管下，從事政府集中采購項目的代理實施業(yè)務，也就是說集中采購機構(gòu)在項目實施的全過程都要發(fā)生具體的操作行為。而其他機構(gòu)一般是只提供一個平臺，而由各部門、單位在這個平臺上實現(xiàn)交易。

還有，集中采購機構(gòu)接受采購人的委托，代理實施集中采購項目，是其法定的職能（《政府采購法》有規(guī)定），這也是其他機構(gòu)所不能比的。

李深河：政府采購與公共資源交易有著本質(zhì)的區(qū)別，集中采購機構(gòu)一定要保持獨立的法人地位。因為集中采購機構(gòu)在發(fā)揮政府采購政策功能、體現(xiàn)國家的政策導向方面的作用，是非常重要的。如果將集中采購機構(gòu)完全融合到公共資源交易平臺中，那么這些重要的作用將喪失。

汪泳：國家以立法的方式，明確規(guī)定了集中采購機構(gòu)是集中采購目錄所列項目的實施主體。納入集中采購目錄的采購項目，采購人不能直接進行采購，必須委托集中采購，這是法律的強制委托采購范圍，也是我國政府采購為了保證國家和社會公眾利益做出的立法目標。

除我國外，幾乎所有國家的政府集中采購機構(gòu)都是行政機關(guān)，屬于公務員身份。政府集中采購是行政行為，不僅僅是市場行為，其行為目標必須服從于服務于政府宏觀政策目標。

張旭東：目前，一些地方在推進公共資源交易平臺建設過程中，取消了政府集中采購機構(gòu)的獨立主體地位，將操作平臺與集中采購機構(gòu)主體混同，有些地方改變了集中采購機構(gòu)的“非營利事業(yè)法人”的性質(zhì)，導致個別市縣公共資源交易中心既從事平臺管理工作又從事具體代理業(yè)務，既代理不收費的集中采購業(yè)務，也承接其他收費代理項目，操作和監(jiān)督管理比較混亂；一些地方改革中，將公共資源交易中心與監(jiān)督機構(gòu)同體化運作，或者形成事實上的隸屬關(guān)系，造成新的“管辦不分”。因此，我認為，應當推動公共資源交易平臺與交易操作機構(gòu)分立，依法獨立設置政府集中采購機構(gòu)，并保持其非營利事業(yè)法人的性質(zhì)，正確定位，加強管理。同時，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，公共資源交易業(yè)務的行政主管部門與交易平臺管理機構(gòu)應當堅持管辦分離，實現(xiàn)機構(gòu)分設，職能分離。